Omówienie i ocena nowelizacji ustawy o bezpieczeństwie morskim

W dniu 05 sierpnia 2019 do podpisu na biurko Prezydenta RP, Pana Andrzeja Dudy trafiła ustawa zmieniająca ustawę z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim. Rządowy projekt ustawy, uchwalony w toku prac legislacyjnych przez Sejm i Senat powstał w związku z koniecznością przystosowania do krajowego porządku prawnego, tj. do przepisów wskazanej powyżej ustawy o bezpieczeństwie morskim, dwóch unijnych dyrektyw dotyczących bezpieczeństwa statków pasażerskich:

1) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2109 z dnia 15 listopada 2017 r. zmieniającej dyrektywę Rady 98/41/WE w sprawie rejestracji osób podróżujących na pokładzie statków pasażerskich płynących do portów państw członkowskich Wspólnoty lub z portów państw członkowskich Wspólnoty oraz dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/65/UE w sprawie formalności sprawozdawczych dla statków wchodzących do lub wychodzących z portów państw członkowskich;
2) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2110 z dnia 15 listopada 2017 r. w sprawie systemu inspekcji na potrzeby bezpiecznej eksploatacji statków pasażerskich typu ro-ro i szybkich jednostek pasażerskich uprawiających żeglugę na linii regularnej oraz zmieniającej dyrektywę 2009/16/WE i uchylającej dyrektywę Rady 1999/35/WE.

I. Na czym polega nowelizacja?

W chwili obecnej statki pasażerskie typu ro-ro i szybkie statki pasażerskie podlegają dwóm niezharmonizowanym reżimom inspekcyjnym: inspekcjom państwa portu (PSC) oraz przeglądom specjalnym, w związku z czym może dochodzić (i często tak się dzieje) do dublowania wymagań dla Armatorów statków.

Aktualne przepisy nakładają również na armatorów statków pasażerskich obowiązek prowadzenia systemów rejestracji pasażerów; są one kontrolowane i zatwierdzane przez dyrektorów urzędów morskich.

Zgodnie z informacjami zawartymi w opinii Biura Analiz Sejmowych, w której to została dokonana ocena skutków regulacji rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie morskim należy wskazać, iż proponowane zmiany w szczególności mają polegać na:

1. umożliwieniu przeprowadzenia przez organ inspekcyjny corocznych inspekcji statków pasażerskich typu ro-ro (należy przez to rozumieć statek pasażerski przystosowany do wtaczania na statek i wytaczania ze statku pojazdów drogowych lub szynowych) i szybkich statków pasażerskich o obcej przynależności w trakcie uprawiania żeglugi na linii regularnej (tj. obejmującej serię podróży statku wykonywanych w celu obsługi ruchu między tymi samymi dwoma portami lub większą liczbą tych samych portów lub serię podróży statku z tego samego portu i z powrotem bez zawijania do portów pośrednich, wykonywanych: a) zgodnie z opublikowanym rozkładem rejsów albo b) w taki sposób, że podróże te są na tyle regularne lub częste, że stanowią dający się wyróżnić systematyczny szereg połączeń) poza polskimi obszarami morskimi;
2. rozszerzeniu katalogu obowiązkowych inspekcji o inspekcję w trakcie uprawiania żeglugi na linii regularnej, która będzie przeprowadzana na statkach pasażerskich typu ro-ro i szybkich statkach pasażerskich polskiej przynależności uprawiających żeglugę między portem na terytorium RP a portem leżącym na terytorium państwa trzeciego albo na obszarach morskich RP, na których mogą pływać statki pasażerskie klasy A;
3. upoważnieniu konsula (działającego jako organ inspekcyjny) do pobierania opłat za przeprowadzenie inspekcji lub audytu oraz wydanie lub potwierdzenie ważności certyfikatu, karty bezpieczeństwa, dokumentu zgodności lub dokumentu tymczasowego;
4. uściśleniu, że statki pasażerskie typu ro-ro i szybkie statki pasażerskie podlegają jednemu przeglądowi technicznemu w roku;
5. doprecyzowaniu przepisów dotyczących sytuacji, w których podczas inspekcji stwierdzono, że stan statku lub sposób jego załadowania stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa na morzu, poważne zagrożenie dla zdrowia, życia lub środowiska morskiego, albo warunki pracy lub życia marynarzy nie spełniają wymagań określonych w Konwencji o pracy na morzu;
6. wprowadzeniu obowiązku podjęcia wszelkich środków przez organ inspekcyjny w celu uniknięcia bezpodstawnego zatrzymania lub opóźnienia statku w porcie;
7. wprowadzeniu możliwości dochodzenia przez armatora odszkodowania w przypadku bezpodstawnego zatrzymania lub opóźnienia statku w porcie;
8. określeniu warunków, po spełnieniu których można wydać decyzję o zwolnieniu statku z zatrzymania lub decyzję o cofnięciu wstrzymania operacji;
9. określeniu warunków, po spełnieniu których organ inspekcyjny wydaje zgodę na wyjście statku z portu po jego zatrzymaniu;
10. obowiązku wprowadzenia do systemu THETIS EU (system informacyjny opracowany i obsługiwany przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa Morskiego - "EMSA", wspomagający realizację zadań inspekcji państwa portu oraz inspekcji państwa bandery, w szczególności w zakresie inspekcji statków pasażerskich typu ro-ro oraz szybkich statków pasażerskich, będący platformą do wymiany informacji i raportowania o wynikach inspekcji i kontroli przeprowadzonych zgodnie z przepisami ustawy) wyników inspekcji statków pasażerskich typu ro-ro i szybkich statków pasażerskich, wydaniu decyzji o zatrzymaniu statku oraz zmianie tych decyzji;
11. uregulowaniu sytuacji, w której konsul działa jako organ inspekcyjny;
12. zharmonizowaniu systemu inspekcji statków pasażerskich typu ro-ro i szybkich statków pasażerskich o obcej przynależności z inspekcjami przeprowadzanymi przez państwo portu;
13. zapewnieniu właściwego i terminowego przekazywania informacji o liczbie i tożsamości osób znajdujących się na pokładzie statku poprzez Krajowy Pojedynczy Punkt Kontaktowy w tym informacji o osobach, które wymagają szczególnej opieki lub pomocy w nagłych wypadkach;
14. wskazaniu podmiotów, którym są przekazywane lub udostępniane informacje dotyczące pasażerów statku poprzez Narodowy System SafeSeaNet;
15. określeniu warunków przetwarzania i przechowywania danych dotyczących pasażerów oraz czasu, po którym dane te mogą zostać usunięte z systemu;
16. ustaleniu wysokości opłat za przeprowadzenie inspekcji w trakcie uprawiania żeglugi na linii regularnej w celu wydania certyfikatu statku pasażerskiego typu ro-ro albo szybkiego statku pasażerskiego oraz za ponowną inspekcję statku zatrzymanego lub dla którego wydano decyzję o wstrzymaniu operacji przez organ inspekcyjny.

II. Na czym polega nowelizacja?

Zdaniem ustawodawcy (źródło: Ocena skutków regulacji rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie morskim (Druk sejmowy nr 3540)), ustawa ma na celu zapewnienie spójnego i uporządkowanego stosowania reguł w zakresie przeprowadzania kontroli i przeglądów na statkach pasażerskich typu ro-ro oraz szybkich statkach pasażerskich w żegludze na linii regularnej oraz włączenia inspekcji przeprowadzanych na tego typu statkach w pełnym zakresie do całościowego systemu inspekcji Państwa Portu. Celem nadrzędnym omawianych regulacji ma być zwiększenie bezpieczeństwa morskiego oraz uproszczenie przepisów dotyczących tej materii.

Jak z kolei wskazano w pierwszej części artykułu, głównym celem wprowadzanych zmian jest potrzeba przystosowania do krajowego porządku prawnego dwóch dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczących statków pasażerskich wskazanych wyżej.

Uchwalenie pakietu omawianych dyrektyw ma na celu uproszczenie i uporządkowanie istniejącej unijnej przestrzeni prawnej, która dotyczy bezpieczeństwa na statkach pasażerskich. Ujednolicenie wspólnotowego prawa w tym zakresie ma zapewnić właściwe stosowanie przepisów, a także wyeliminować niespójności oraz powielanie się obowiązków wynikających z powiązanych aktów prawnych.

Całościowe wdrożenie regulacji, o których mowa w niniejszym artykule polega na uchwaleniu nowelizacji do istniejącej ustawy o bezpieczeństwie morskim, a także zmiany szeregu rozporządzeń wydanych przez Ministrów Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Infrastruktury i Rozwoju, dotyczących szczegółowych i technicznych kwestii związanych z tematyką inspekcji i bezpieczeństwa statków pasażerskich. 

III. Ocena skutków i korzyści

Skutki Finansowe

Oceniając potencjalne korzyści płynące z wprowadzenia przedmiotowej nowelizacji ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz jej skutki, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż prognozowany koszt wprowadzenia omawianych zmian dla budżetu Państwa ma zamknąć się w kwocie 335 tys. złotych, a wynika on z konieczności stworzenia i wdrożenia aplikacji mobilnej, za pomocą której armatorzy jachtów komercyjnych będą mieli możliwość przekazywania informacji dotyczących pasażerów do Krajowego Pojedynczego Punktu Kontaktowego, a także konieczności dostosowania systemu kontrolno-informacyjnego dla portów polskich (PHICS), aby zapewnić automatyczne usuwanie danych pasażerów z systemu po bezpiecznym zakończeniu podróży.

Co istotne, omawiany projekt ustawy umożliwia pobieranie opłat z tytułu przeprowadzanych inspekcji podczas uprawianej żeglugi na linii regularnej na statkach pasażerskich typu ro-ro i szybkich statkach pasażerskich oraz za przeprowadzenie ponownej inspekcji statku zatrzymanego przez organ inspekcyjny. Należy jednak nadmienić, iż w chwili obecnej nie ma żadnego statku pasażerskiego, który podlegałby wskazanej powyżej obowiązkowej inspekcji w trakcie uprawiania żeglugi (zgodnie z dyrektywą), nie odnotowano także na przestrzeni ostatnich lat zatrzymania żadnego statku o polskiej przynależności przez inspekcję państwa bandery (a w konsekwencji nie odnotowano potrzeby przeprowadzenia ponownej inspekcji), toteż ewentualne jakiekolwiek wpływy do budżetu w związku z prowadzonymi inspekcjami będą miały charakter symboliczny.

Skutki dla administracji

Omawiany projekt ustawy będzie w głównej mierze wpływał na urzędy morskie, które to funkcjonują jako organy inspekcyjne, dokonując tychże na statkach pasażerskich, o których mowa w niniejszej publikacji. W teorii wprowadzane zmiany mają zmniejszyć obłożenie urzędów związane z wykonywaniem inspekcji, co więcej ma pomóc monitorować statki stwarzające zagrożenie dla bezpieczeństwa samego statku czy jego pasażerów.

Przekazywanie wyników inspekcji w ramach systemu THETIS ma spowodować większą dostępność informacji dla organów inspekcyjnych państw UE, zaś przekazywanie informacji o pasażerach znajdujących się na pokładzie poprzez Krajowy Pojedynczy Punkt Kontaktowy ma za zadanie ułatwić prowadzenie ewentualnych akcji poszukiwawczych i ratowniczych.

Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni jako koordynator Systemu SafeSeaNet będzie miał za zadanie zapewnić przekazywanie danych poprzez pojedynczy punkt kontaktowy, w tym opracować i wdrożyć aplikację mobilną, która ma służyć przekazywaniu informacji o pasażerach przez jachty komercyjne. Z kolei Dyrektor Urzędu Morskiego w Szczecinie jako administrator systemu PHICS, będzie zobowiązany do modyfikacji funkcjonalności tegoż systemu o samoczynne kasowanie danych pasażerów po bezpiecznym zakończeniu rejsu.

Skutki dla Armatorów

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż idea ustanowienia Krajowego Pojedynczego Punktu Kontaktowego zgodnie z założeniami ma przynieść wymierne korzyści z punktu widzenia Armatorów (przedsiębiorców). W opinii ustawodawcy pozwoli to ograniczyć formalności sprawozdawcze po stronie armatorów, w szczególności, jeśli chodzi o konieczność rejestracji i wskazanie ilości pasażerów. W praktyce ma to oznaczać, iż armatorzy będą zwolnieni z obowiązku posiadania systemu rejestracji pasażerów, zatwierdzanego następczo przez Dyrektorów Urzędów Morskich. Z kolej przekazywanie informacji za pośrednictwem aplikacji mobilnej przez armatorów jachtów komercyjnych ma usprawnić przekazywanie informacji o pasażerach przez te podmioty powodując zdjęcie z barków przedsiębiorców (armatorów) zbędny ciężar sprawozdawczy.

Zdaniem ustawodawcy mechanizmem sprzyjającym ochronie interesów armatorów ma być również obowiązek nałożony na organy inspekcyjne, aby te w swoich działaniach za każdym razem podejmowały środki mające na celu uniknięcie bezpodstawnego zatrzymania lub opóźnienia statku w porcie. Siłą rzeczy wprowadzone nowelizacją prawo armatora do dochodzenia z tego tytułu odszkodowania również jest pozytywnym sygnałem ze strony ustawodawcy, iż wprowadzane regulacje mają wspomagać armatorów i chronić ich interesy.

Z kolei jednolite zasady w zakresie przeprowadzania inspekcji i przeglądów na statkach pasażerskich typu ro-ro oraz szybkich statkach pasażerskich w żegludze na linii regularnej oraz statków pasażerskich w żegludze krajowej ma doprowadzić do maksymalnego wydłużenia czasu eksploatacji statku dla celów komercyjnych.

Korzyści dla obywateli?

Główną ideą, która przyświeca wprowadzeniu omawianych zmian jest, mówiąc ogólnie, zwiększenie poziomu bezpieczeństwa morskiego. Założenia przedstawione w uzasadnieniu do projektu ustawy stanowią, iż przekazywanie informacji o podróżnych znajdujących się na pokładzie statku poprzez pojedynczy punkt kontaktowy, ma przyczynić się zarówno do ogólnego zwiększenia bezpieczeństwa osób podróżujących drogą morską, a także skuteczności prowadzonych akcji ratowniczych i poszukiwawczych. Przetwarzanie tego typu informacji drogą elektroniczną ma skrócić czas na przygotowanie operacji ratowniczych na morzu poprawiając ich skuteczność. Z kolei obowiązek zbierania informacji o pasażerach wymagających szczególnej opieki (osoby starsze, niepełnosprawne) ma w założeniu poprawić ich ochronę i opiekę nad nimi podczas podróży, a szczególnie w trakcie akcji ratowniczej.

Podsumowanie

Mając na względzie omawianą nowelizację ustawy o bezpieczeństwie morskim, należy wskazać, iż najczęściej używane przez ustawodawcę stwierdzenia to: ujednolicenie, zharmonizowanie, uproszczenie, doprecyzowanie. Biorąc pod uwagę ogólne zasady techniki prawodawczej, właśnie w taki sposób powinno być tworzone prawo. Można mieć tylko nadzieję, iż na równie wysokim poziomie legislacyjnym będą tworzone przepisy wykonawcze, które w tym zakresie będą miały kluczowe znaczenie. Cel, który przyświeca proponowanym zmianom należy ocenić pozytywnie, świadczą o tym również przewidywane korzyści z perspektywy przedsiębiorców (armatorów) czy pasażerów. Kompleksowej oceny przyjętych rozwiązań i ich skuteczności będzie można jednak dokonać dopiero po weryfikacji, jak sprawdzają się przyjęte regulacje i rozwiązania w praktyce. Jak wielokrotnie zaznaczono, ustawodawca poczynił pewne założenia, zgodnie z którymi osiągnięte mają zostać cele nakładane w pierwszej kolejności przez unijne dyrektywy. Czy podjęte środki okażą się być właściwe, dopiero się okaże. W szczególności, jeśli mowa o takich narzędziach jak aplikacja mobilna i utworzenie Krajowego Pojedynczego Punktu Kontaktowego. Nie trzeba daleko szukać przykładów systemów elektronicznych, których funkcjonalność pozostawia(ła) wiele do życzenia, przez co zamiast „ujednolicać” i „upraszczać” pewne kwestie, system je tylko komplikuje.

Analizując projekt nowelizacji ustawy o bezpieczeństwie morskim nie można odmówić ustawodawcy dobrych intencji, niemniej jednak trudno na tym etapie określić jak faktycznie te przepisy będą stosowane w praktyce.