Cała Polska specjalną strefą ekonomiczną?

Aktualnie funkcjonujący mechanizm udzielania wsparcia dla nowych inwestycji w formie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniający do korzystania z pomocy publicznej w postaci zwolnienia od podatku dochodowego, jest związany z podejmowaniem przez przedsiębiorców działalności na wyodrębnionych terenach kraju, które stanowią SPECJALNE STREFY EKONOMICZNE (dalej „SSE”), które funkcjonują na podstawie ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U.2017.1010 t.j. z dnia 2017.05.24).

Zgodnie z definicją legalną - specjalną strefą ekonomiczną jest wyodrębniona zgodnie z przepisami ustawy, niezamieszkała część terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych ustawie. 

Specjalne strefy ekonomiczne to specjalne obszary rozmieszczone na terenie całej Polski, w których przedsiębiorcy mogą prowadzić swoją działalność gospodarczą (biznes) na preferencyjnych zasadach oraz korzystać ze zwolnień z podatku dochodowego, który został wygenerowany z działalności danego przedsiębiorcy w strefie. Tego typu strefy mają przyciągnąć do Polski zagranicznych, ale i nie tylko, inwestorów. 

Na terenie całego kraju działa łącznie 14 specjalnych stref ekonomicznych, a ich powierzchnia zajmuje łączny obszar 15 956 hektarów. SSE przyciągają największą ilość inwestorów z Polski, Niemiec, USA i Holandii. 

Głównym celem, który przyświecał twórcom ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych było wsparcie procesu transformacji gospodarczej, w szczególności poprzez przyspieszenie rozwoju gospodarczego na wyszczególnionych częściach terytorium kraju. Instrumenty i procedury w niej zawarte były dostosowane do realiów ustrojowych, gospodarczych i ekonomicznych z lat 90-tych ubiegłego wieku, a w tym problemu wysokiego bezrobocia oraz niepełnego wykorzystywania infrastruktury przemysłowej. 

W latach 2008-2015 podjęte zmiany w treści przedmiotowej ustawy, jak i rozporządzenia wykonawcze do niej nie miały kompleksowego charakteru, ze względu na fakt, iż dotyczyły bieżących problemów, które istniały w danym momencie, brak było wprowadzenia zmian, które swoim zakresem będą obejmowały dłuższy okres czasu i wybiegną swoim zakresem w przyszłość.

Wprowadzane zmiany polegały głównie na dostosowaniu przepisów dotyczących SSE na poziomie krajowym do przepisów unijnego prawa pomocy publicznej, a w szczególności do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2017 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy zgodnie z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Na mocy zmian z 2013 r. okres funkcjonowania SSE został przedłużony do 2026 r. 

W związku upływem lat, jak i rozwojem społeczno-gospodarczym, zrodziła się potrzeba wprowadzenia nowego instrumentu pomocy dla przedsiębiorców. Do najważniejszych problemów wypływających z treści obowiązującej aktualnie ustawy należy zaliczyć:

1. Skomplikowaną i długotrwałą procedurę włączania nowych terenów w granice stref nieuwzględniającą spójności terytorialnej – przyjęta procedura powiększająca terytorium SSE jest nazbyt czasochłonna i skomplikowana. 

2. Ograniczenie czasowe funkcjonowania stref – w myśl obowiązujących przepisów SSE mają funkcjonować do 31.12.2026 r.

3. Strefy okazały się niewystarczającym instrumentem oddziaływania na rzecz zrównoważonego rozwoju – w praktyce nie wykorzystano całego potencjału związanego z korzyściami wynikającymi ze SSE i możliwości uzyskania większej pomocy np. w województwach Polski wschodniej.

4. Zasady wsparcia mniej atrakcyjne na tle zagranicznej konkurencji – dla przykładu systemy wsparcia funkcjonujące w krajach sąsiednich np. Czechy, Węgry, Słowacja są z punktu widzenia inwestorów bardziej korzystne głównie ze względu na fakt, iż pomoc mogą uzyskać na terytorium całego kraju, a nie tylko w ściśle oznaczonych obszarach. 

II. PROPONOWANE ZMIANY WYNIKAJĄCE Z USTAWY O WSPIERANIU NOWYCH INWESTYCJI

Pozytywne doświadczenia wynikające z funkcjonowania i działalności SSE wskazują na konieczność utrzymania narzędzia, które oparte jest na korzyściach w postaci ulg podatkowych dla podmiotów deklarujących chęć inwestowania w kraju, co też przyczynia się do powstawania nowych miejsc pracy, jak i rozwoju.

26 lutego 2018 r. wpłyną do Sejmu projekt ustawy o wspieraniu nowych inwestycji dotyczący m.in. całkowitego odejścia od ograniczeń terytorialnych przy stosowaniu instrumentu zwolnień podatkowych przy jednoczesnym zachowaniu zasad dotyczących przeznaczenia terenów, wyznaczania okresu korzystania ze zwolnienia podatkowego w zależności od stopnia intensywności pomocy publicznej w regionie dozwolonej przez Unię Europejską, jak i wzmocnienia roli spółek zarządzających w systemie obsługi inwestora. 

Projektowane zmiany mają stanowić odpowiedź na potrzebę dostosowania zasad i trybu wspierania nowych inwestycji do cały czas zmieniających się realiów społeczno-gospodarczych, związanych z nieustannym rozwojem. 

Celem ustawy ma być stymulowanie wzrostu inwestycji prywatnych, co z kolei ma się przyczynić do:

a. rozwoju innowacyjnych dziedzin działalności gospodarczej,

b. tworzenia nowych stabilnych miejsc pracy dla wysoko wykwalifikowanych pracowników,

c. rozwoju nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej,

d. zwiększenia konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług,

e. rozwoju eksportu,

f. zahamowania wzrostu zróżnicowań regilonalnych. 

Projekt ustawy wprowadza mechanizm udzielania przedsiębiorcom wsparcia w podejmowaniu nowych inwestycji na całym terytorium Polski.  Projektowane rozwiązanie przewiduje wsparcie dla przedsiębiorców inwestujących w nowe inwestycje w formie:

1. zwolnienia od podatku dochodowego (odpowiednio na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2343, z późn. zm.) lub w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 200, z późn. zm.))

2. usług informacyjnych świadczonych nieodpłatnie przez podmioty odpowiedzialne za wspieranie nowych inwestycji, tj. spółki zarządzające strefami na podstawie przepisów ustawy o SSE.

Omawiana propozycja zmian ma także w założeniu skorelowanie mechanizmu wsparcia z obowiązującym dokumentem strategicznym dotyczącym rozwoju gospodarki Polski, jakim jest Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.), w dalszej część „SOR”, która stanowi załącznik do uchwały nr 8 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 r. (M.P. poz. 260). Jednym z zaplanowanych efektów realizacji SOR jest trwały rozwój gospodarczy i rozwój zrównoważony terytorialnie. 

Wprowadzony projektowaną ustawą instrument pomocy publicznej w postaci zwolnień podatkowych ma być dostępny dla przedsiębiorców planujących dokonanie na terytorium kraju nowych inwestycji, które w myśl ustawodawstwa polskiego oraz prawa Unii Europejskiej obejmować będą utworzenie nowego zakładu produkcyjnego oraz reinwestycje. Pod pojęciem nowych inwestycji należy rozumieć inwestycje spełniające kryteria ilościowe (nakłady inwestycyjne) i kryteria jakościowe zgodne z SOR, weryfikujące wpływ inwestycji na wzrost konkurencyjności polskiej gospodarki oraz wpływ na rozwój gospodarczy regionu. 

Jako główne założenia wynikające z treści projektowanej ustawy można zaliczyć:

1. całkowite odejście od ograniczeń terytorialnych dotyczących możliwości uzyskania wsparcia w formie zwolnienia od podatku dochodowego,

2. wyznaczenie okresu korzystania ze zwolnienia podatkowego – w odniesieniu do ustawy o SSE okres korzystania przez danego przedsiębiorcę ze zwolnienia podatkowego wynikał z końcowej daty funkcjonowania SSE. Natomiast projekt ustawy przewiduje korzystanie ze zwolnienia podatkowego przez okres obowiązywania wydanej na rzecz przedsiębiorcy decyzji o wsparciu, która to uprawnia przedsiębiorcę do korzystania ze wsparcia dla nowej inwestycji w postaci zwolnienia od podatku dochodowego. Decyzje o wsparciu mają być wydawane na czas oznaczony – na 10,12 lub 15 lat w zależności od intensywności pomocy publicznej w danym województwie. Przy czym, w przypadku inwestycji realizowanej na terenie, na którym w dniu wejścia w życie ustawy ustanowiona będzie SSE, okres ten będzie wynosił 15 lat. 

3. Uwzględnienie celów i założeń średniookresowej strategii rozwoju  - decyzja o udzieleniu wsparcia może być udzielona w stosunku do nowej inwestycji, która spełnia szereg wymogów, które to mają na celu weryfikację, czy dana inwestycja przysłuży się do rozwoju gospodarczo-społecznego kraju, jak i regionu.

4. Działania na rzecz zrównoważonego rozwoju – działania te mają być realizowane poprzez zróżnicowanie warunków uzyskania przez przedsiębiorców wsparcia. 

Decyzja o wsparciu jako podstawa udzielenia pomocy

Podstawą udzielania pomocy przedsiębiorcy zamierzającemu realizować nową inwestycję będzie otrzymanie przez przedsiębiorcę decyzji o wsparciu. Stosownie do przepisu art. 14 uzyskanie przez przedsiębiorcę decyzji o wsparciu będzie uzależnione od spełnienia kryteriów jakościowych i ilościowych. Przedmiotowe kryteria zostaną określone w akcie wykonawczym do ustawy (art. 14 ust. 3). Decyzja o wsparciu określać będzie okres jej obowiązywania (a co za tym idzie okres, przez jaki przedsiębiorca będzie uprawniony do skorzystania z pomocy publicznej w formie zwolnienia od podatku dochodowego), przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki, które powinny być spełnione przez przedsiębiorcę, aby otrzymał wsparcie przewidziane w ustawie (art. 15). Zgodnie z założeniami nowa procedura wydania decyzji o wsparciu będzie trwała około jednego miesiąca. Wejście w życie projektowanej regulacji nie ograniczy kręgu beneficjentów regulacji w porównaniu do możliwości wynikających z obecnie obowiązującej ustawy o SSE. Ustawa przewiduje możliwość otrzymania przez przedsiębiorcę więcej niż jedną decyzję o wsparciu (w przypadku realizacji przez niego więcej niż jednej nowej inwestycji).

Projektodawcy przewidzieli, że do postępowania w sprawie wydania, uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności decyzji o wsparciu zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 projektu ustawy Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw budżetu, może, w drodze rozporządzenia, wstrzymać wydawanie decyzji o wsparciu, wskazując okres, w którym nie są one wydawane.

Zmiany w regulacjach podatkowych 

Projekt ustawy wprowadza tzw. małą klauzulę antyoptymalizacyjną w przepisach ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) oraz w ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT).

W art. 35 pkt 1 lit. e i w art. 37 pkt 3 lit. e projektu wskazano, iż przedsiębiorca traci prawo do zwolnienia podatkowego z chwilą, gdy:

a)osiągnięcie dochodów z działalności gospodarczej określonej w decyzji o wsparciu lub z działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie zezwolenia na terenie specjalnej strefy ekonomicznej następuje w związku z zawarciem umowy lub dokonaniem innej czynności lub wielu powiązanych czynności prawnych, dokonanych przede wszystkim w celu uzyskania zwolnienia od podatku dochodowego, lub

b)czynności, o których mowa w lit. a, nie mają rzeczywistego charakteru, lub

c)podatnik korzystający ze zwolnień, o których mowa w ust. 1 pkt 34 i pkt 34a, dokonuje czynności prawnej lub wielu czynności prawnych, w tym związanych z działalnością nieobjętą tymi zwolnieniami, których głównym lub jednym z głównych celów jest uniknięcie opodatkowania lub uchylanie się od opodatkowania.

Klauzula zawarta w wyżej wymienionych przepisach projektu ma służyć wyeliminowaniu fikcyjnych uzgodnień, które nie odzwierciedlają rzeczywistości gospodarczej i stosowane są wyłącznie w celu uzyskania korzyści podatkowej. Zmiana ta wpisuje się w realizowany na forum UE plan działania zakładający poprawę skuteczności walki z oszustwami podatkowymi i uchylaniem się od opodatkowania (Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Plan działania zakładający poprawę skuteczności walki z oszustwami podatkowymi i uchylaniem się od opodatkowania (COM(2012)/722).

Komisja Europejska podkreśliła konieczność podjęcia konkretnych działań, ukierunkowanych na zwalczanie agresywnego planowania podatkowego w dziedzinie podatków bezpośrednich, zarówno w ww. planie działania, jak i w zaleceniach w sprawie agresywnego planowania podatkowego, gdzie pojawiła się m.in. propozycja przyjmowania przez państwa członkowskie ogólnej klauzuli zapobiegającej nadużyciom.

Zasadniczym celem przepisu jest zapobieżenie wykorzystywaniu ulgi przez przedsiębiorców, którzy w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej stosują instrumenty nakierowane na unikanie lub uchylanie się od opodatkowania. Przez działania takie należy rozumieć również czynności, które zmierzają do takiego ukształtowania dochodu podatkowego, który mógłby bezpośrednio wpłynąć na zwiększenie limitu pomocy publicznej, np. w drodze nierynkowego ukształtowania kosztów kwalifikowanych.

III. PODSUMOWANIE

Projektodawca zdecydował o nieuchylaniu ustawy o SSE. Obowiązywanie dwóch ustaw jednocześnie ma wpłynąć na czytelny podział na inwestycje, które korzystają z dotychczasowego wsparcia do 2026 r. w ramach tych zezwoleń, które zostały wydane na podstawie ustawy o SSE, oraz inwestycje całkowicie nowe, które będą mogły korzystać ze wsparcia na podstawie projektowanej ustawy. Zgodnie z art. 43 ustawy o SSE do 30 września 2024 r. minister właściwy do spraw gospodarki ma dokonać oceny funkcjonowania systemu i zdecydować o ewentualnych uchyleniu ustawy o SSE. Dotychczasowa ustawa będzie obowiązywać w zakresie już wydanych zezwoleń, a utrzymanie jej w mocy ma sprzyjać poczuciu bezpieczeństwa prawnego pośród przedsiębiorców, którzy obecnie posiadają wydane zezwolenia. 

W związku z faktem, iż aktualnie omawiana ustawa jest w fazie projektu (dnia 27 lutego 2018 została skierowana do I czytania na posiedzenie Sejmu) ostateczna jej wersja nie jest znana, jak i jej ewentualna data wejścia w życie. Zgodnie z treścią projektowanej ustawy ma ona wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.