MEW: Polskie porty, a pomoc publiczna [ANALIZA]

W związku z planowanymi znacznymi inwestycjami w portach polskich, które będą powiązane z Morską Energetyką Wiatrową, pojawia się zasadniczy problem źródeł ich finansowania. Rozwiązaniem tych problemów są najprzeróżniejsze pomysły, od dość karkołomnych jak koncepcja emisji obligacji przez Port Gdynia na budowę falochronu, co w istocie stanowi niedozwoloną pomoc publiczną, po plany budowy portu instalacyjnego w tym samym porcie w oparciu o wirtualną uchwałę Rady Ministrów w tym zakresie, której nikt nie widział, a do niedawna było o niej dość głośno.

Jedno jest pewne, iż niebawem porty polskie będą musiały zostać znacząco dofinansowane, jeśli w ogóle mają wziąć udział w „wyścigu” o zlecenia w zakresie polskiego MEW. Dyskutuje się różne lokalizacje m.in.: Władysławowo, Łeba, Ustka, ale w każdym z tych przypadków trzeba dokonać bardzo znacznych i dobrze przemyślanych inwestycji, które powinny być finansowe zgodnie z regulacjami unijnymi przez państwo polskie.

Wszystko wskazuje na to, że niestety na polski port instalacyjny jest już za późno, obecnie trzeba podjąć zdecydowane i szybkie działania, a tym samym inwestycje, aby zabezpieczyć udział polskich portów w tych inwestycjach.

Niestety obserwując obecne działania decydentów w tych zakresach należy być bardzo umiarkowanym optymistą czyniąc jakiekolwiek założenia biznesowe w odniesieniu do MEW w Polsce i polskich portów. Brakuje konkretnych decyzji i skoordynowanych działań, jeśli chodzi o budowę portów serwisowych w Polsce. Pewnym standardem stało się dość abstrakcyjne dyskutowanie różnych lokalizacji w oderwaniu od realiów, regulacji prawnych, głosu ekspertów, a przede wszystkim najzwyklejszego pragmatyzmu biznesowego, który byłby oderwany od krótkowzrocznych interesów politycznych lub partykularyzmów.

Czym jest pomoc publiczna?

Instytucja pomocy publicznej regulowana jest przede wszystkim na poziomie prawa pierwotnego Unii Europejskiej. Przepisy prawa unijnego nie zawierają jednak jednoznacznej definicji pomocy publicznej, a jej identyfikacja w odniesieniu do konkretnego przypadku często okazuje się znacząco utrudniona. Pojęcie pomocy publicznej w pewnym zakresie zdefiniowane zostało w art. 107 TFUE, który w ust. 1 stanowi, że „z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”. Wobec tak sformułowanego przepisu, wskazującego jedynie na ogólny zakaz udzielania pomocy publicznej oraz działania o określonych cechach, które uznaje się za niezgodne z rynkiem wewnętrznym, bardziej precyzyjnego wyjaśnienia czym w praktycznym ujęciu jest pomoc publiczna należy szukać przede wszystkim w orzecznictwie sądów unijnych oraz na gruncie praktyki decyzyjnej Komisji Europejskiej.

W 2016 roku Komisja Europejska, celem doprecyzowania i wyjaśnienia pojęcia pomocy publicznej (pomocy państwa), wydała specjalny komunikat - Zawiadomienie Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komisja Europejska wskazała, że w przedmiotowym zawiadomieniu wyjaśnia, w jaki sposób „rozumie art. 107 ust. 1 Traktatu zgodnie z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości i Sądu („sądów unijnych”)”. W sprawie kwestii nierozpatrywanych jeszcze przez sądy unijne Komisja określiła, jak należy, w oparciu o poglądy Komisji oraz jej praktykę decyzyjną w tym zakresie, odczytywać pojęcie pomocy państwa. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane Zawiadomienie Komisji, orzecznictwo TSUE (m.in.: wyrok TS z 24.07.2003 r., C-280/00, Altmark Trans, wyrok Sądu z 22.02.2006 r., T-34/02, Le Levant 001), oraz dorobek doktryny, możliwym jest wyodrębnienie przesłanek, których kumulatywne spełnienie pozwala na zakwalifikowanie środka wsparcia jako pomocy publicznej. Koniecznym jest, aby środek taki stanowił pomoc:

1) udzielaną przedsiębiorstwom;
2) udzielaną przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych;
3) przynoszącą korzyść;
4) selektywną („sprzyjającą niektórym”);
5) zakłócającą lub grożącą zakłóceniem konkurencji;
6) wpływająca na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

Powyższe przesłanki w sposób syntetyczny określają podmiotowy oraz przedmiotowy zakres pomocy publicznej. Szersze wyjaśnienie poszczególnych ich elementów, konieczne dla pełnego zobrazowania problematyki tej materii, znajduje się w dalszych częściach niniejszej analizy.

Pojęcie przedsiębiorcy i działalności gospodarczej w prawie pomocy publicznej

Przesłanka zmierzająca do ustalenia, czy dany podmiot jest przedsiębiorcą, a zatem czy podlega regulacjom dotyczącym pomocy publicznej ma na tyle istotne znaczenie, że bywa nazywana „przesłanką zerową”. Warunkuje ona bowiem konieczność badania istnienia dalszych przesłanek.

Na gruncie prawa unijnego nie została stworzona abstrakcyjna, normatywna definicja przedsiębiorcy czy przedsiębiorstwa. Zamiast tego, przyjęto praktykę definiowania tego pojęcia na potrzeby konkretnej sprawy. Komisja wyraźnie jednak podkreśliła (vide: pkt 8 Zawiadomienia), że statusu przedsiębiorstwa nie nabywa się w sposób decydujący na podstawie prawodawstwa krajowego. Jest to o tyle istotne, że nawet podmiot, który zgodnie z krajowym porządkiem prawnym przedsiębiorcą nie jest, może nim być w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy publicznej.

Zarówno zdaniem Komisji, jak i zgodnie z poglądem prezentowanym przez TSUE (vide: Wyrok TS z 21.09.1999 r., C-67/96, Albany International Bv), aby podmiot uznać za przedsiębiorcę, a jego działalność za gospodarczą, nie musi być to działalność zorientowana na osiągnięcie zysku. Nie ma także znaczenia forma własności, a termin przedsiębiorstwo obejmuje również przedsiębiorstwa publiczne.

Koniecznym warunkiem, który musi zostać spełniony, aby dany podmiot uznać za przedsiębiorcę w kontekście przepisów dotyczących pomocy publicznej jest prowadzenie przez niego działalności o charakterze gospodarczym. Za taką, zgodnie z orzecznictwem TSUE, uznaje się działalność polegającą na oferowaniu towarów lub usług na określonym rynku (Wyrok TS z 19.02.2002 r., C-309/99, Wouters). Nieistotny jest przy tym sposób jej prowadzenia (nie musi być prowadzona w sposób zorganizowany ani ciągły), ani jej powtarzalność. Nie musi być to również działalność podporządkowana zasadzie racjonalnego gospodarowania. Może zatem zaistnieć sytuacja, w której działalność podmiotu otrzymującego pomoc państwa, nieuznawana za działalność gospodarczą na podstawie przepisów krajowych, będzie miała charakter gospodarczy na gruncie przepisów unijnych. Wobec tego, badając występowanie pomocy publicznej należy zachować podwyższoną ostrożność. Przede wszystkim jest ona wskazana w odniesieniu do podmiotów takich jak stowarzyszenia, fundacje, organizacje pożytku publicznego, instytucje kultury, kluby sportowe, czy jednostki administracji publicznej, w tym jednostki samorządu terytorialnego, w zakresie, w jakim prowadzą działalność gospodarczą.

Wobec tak szerokiego rozumienia pojęć przedsiębiorcy i działalności gospodarczej przez instytucje unijne, bardziej celowym byłoby wskazanie, jakie rodzaje aktywności nie posiadają charakteru gospodarczego. Komisja wskazuje, że „Artykuł 107 ust. 1 Traktatu nie ma zastosowania, jeżeli państwo działa, sprawując władzę publiczną lub jeżeli podmioty publiczne działają w charakterze organów publicznych. […] Działalność, która nieodłącznie stanowi część prerogatyw władzy publicznej i jest wykonywana przez państwo, nie stanowi działalności gospodarczej, chyba że dane państwo członkowskie zdecydowało się na wprowadzenie mechanizmów rynkowych”.

Komisja wskazała również, że w zakresie, w jakim jednostka publiczna prowadzi działalność gospodarczą, która może zostać oddzielona od wykonywania prerogatyw władzy publicznej, jednostka ta działa jako przedsiębiorstwo w odniesieniu do tej działalności. Jeżeli natomiast tej działalności gospodarczej nie można oddzielić od wykonywania prerogatyw władzy publicznej, całość działalności wykonywanej przez daną jednostkę pozostaje działalnością związaną z wykonywaniem tych prerogatyw i w związku z tym nie jest objęta pojęciem przedsiębiorstwa.

Przesłanki pomocy publicznej

Powyżej opisana „przesłanka zerowa”, pozwala na ustalenie czy podmiot, który stanowi odbiorcę wsparcia publicznego, jest przedsiębiorcą. Jednakże w kolejnym etapie, przy ocenie czy dany środek stanowi pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 TFUE, konieczne jest także zbadanie, czy środek ten spełnia także cztery pozostałe, opisane niżej, przesłanki wynikające wprost z tego przepisu.

1. Pomoc udzielana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych.

Problematykę zasobów państwowych w kontekście pomocy publicznej TSUE poruszył w wyroku z 16.05.2002 r., C-482/99, Republika Francuska v. Komisja Wspólnot Europejskich.

Zgodnie ze wskazanym orzeczeniem, by środki można było uznać za publiczne, muszą one spełniać dwa warunki. Po pierwsze, powinny pochodzić od państwa (z zasobów państwowych). Oznacza to „środki finansowe, poprzez które władze publiczne mogą rzeczywiście wspierać przedsiębiorstwa, niezależnie od tego, czy środki te są środkami trwałymi sektora publicznego”. Po drugie przedmiotowe środki powinny posiadać cechę „przypisywalności” (ang. imputability), która polega na możliwości przypisania państwu przyznania beneficjentowi danego środka.

Trzecim wskazywanym w orzecznictwie warunkiem uznania przyznanych środków za pochodzące od państwa jest tzw. „transfer środków”.

2. Pomoc przynosząca korzyść

Na gruncie orzecznictwa, korzyść rozumiana jest jako każda korzyść, jakiej beneficjent nie uzyskałby w normalnych warunkach rynkowych. Przy czym przez normalne warunki rynkowe należy rozumieć stan bez udziału państwa (vide: m.in. Wyrok z 29.04.1999 r., C-342/96, Królestwo Hiszpanii V. Komisja Wspólnot Europejskich).

Korzyść może przybrać różne formy, zaś w praktyce wskazuje się najczęściej na: dotacje (tzw. darmowy kapitał), świadczenia bez odpowiedniego wynagrodzenia (np. sprzedaż towarów poniżej ich wartości, preferencyjna pożyczka), czy zwolnienie z obciążeń (np. ulgi podatkowe).

Istotnym jest również, że aby uznać określoną transakcję państwa z przedsiębiorcą za przyznanie korzyści w rozumieniu pomocy publicznej, konieczne jest, aby państwo nie działało w zgodzie z warunkami rynkowymi. Wynika to z faktu, że prawo unijne w żaden sposób nie narusza prawa państw członkowskich do działania jako podmioty gospodarcze.

W związku powyższym, w celu odróżnienia dokonywanych przez państwo transakcji finansowych w ramach pomocy publicznej od działania państwa jako przedsiębiorcy, w orzecznictwie unijnym stosowany jest tzw. test prywatnego inwestora. W uproszczeniu, zakłada on badanie czy państwo w danej sytuacji postępuje w zgodnie z warunkami rynkowymi, a zatem w sposób w jaki postępowałby prywatny inwestor, którego imperatywem jest poszukiwanie ekonomicznej korzyści, rozumianej albo jako maksymalizacja zysku, albo minimalizacja straty.

3. Selektywność

Koniecznym dla uznania przyznania środków publicznych podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą za pomoc publiczną niezgodną z rynkiem wewnętrznym jest jej selektywność. Pojęcie to oznacza swojego rodzaju sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom, przyznawanie środków, które są dostępne jedynie dla jednego podmiotu albo określonego, ograniczonego kręgu przedsiębiorców. W związku z tym jedynie środki o odpowiednim stopniu ogólności nie będą kwalifikowane jako niedozwolona pomoc publiczna.

4. Zakłócanie konkurencji i wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.

Powyższa przesłanka odnosi się do ewentualnych negatywnych skutków dla szeroko rozumianego rynku unijnego spowodowanych selektywną interwencją ze środków publicznych, przynoszącą korzyść ekonomiczną określonym przedsiębiorstwom. Składa się ona z dwóch elementów (zakłócania konkurencji oraz wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi), jednakże zgodnie z praktyką orzeczniczą, elementy te traktowane są jako nierozerwalnie ze sobą związane. W związku z tym najczęściej rozpatruje się je łącznie oraz są one traktowane jako jedna przesłanka.

Finansowanie infrastruktury a pomoc publiczna

Jak wskazuje Komisja, w przeszłości dominował pogląd, że publiczne finansowanie infrastruktury nie stanowi pomocy publicznej, ze względu na to, że budowa oraz eksploatacja obiektów infrastruktury traktowane były jako ogólny środek polityki publicznej, nie zaś jako działalność gospodarcza. Jednakże czynniki takie jak m.in. prywatyzacja, integracja rynkowa i postęp technologiczny sprawiły, że możliwości komercyjnej eksploatacji infrastruktury znacząco wzrosły. W związku z tym, należałoby odpowiedzieć na pytanie, w jakich okolicznościach publiczne finansowanie infrastruktury sprzyja danemu przedsiębiorstwu, przynosi mu korzyść oraz ma wpływ na konkurencję oraz wymianę handlową między państwami członkowskimi.

Powyżej wskazane kwestie nie uszły uwadze orzecznictwa, a Sądy na nowo zinterpretowały gospodarczy charakter uczestnictwa państwa w budowie infrastruktury. (wyrok T-128/98, Aéroports de Paris, wyrok Sądu z 24.03.2011 r., T-443/08 i T-455/08, Freistaat Sachsen, Land Sachsen-Anhalt i in. v. Komisja (Lipsk-Halle) 54, wyrok TS z 19.12.2012 r., C-288/11, Mitteldeutsche Flughafen AG i Flughafen Leipzig-Halle GmBH v. Komisja).

Powyższe orzeczenia odnoszą się wprawdzie do portów lotniczych, jednakże, jak wskazuje Komisja, zasady wypracowane przez sądy unijne mają szerszą interpretację i w związku z tym stosują się do budowy innych rodzajów infrastruktury, nieodłącznie związanych z działalnością gospodarczą.

Z przedmiotowych orzeczeń wynika, że działalność związana z budową infrastruktury jest ściśle związana z jej późniejszą eksploatacją. Jeżeli eksploatacją obiektu infrastruktury ma charakter komercyjny, to stanowi działalność gospodarczą, a w konsekwencji budowę takiego obiektu również należy także zakwalifikować jako działalność gospodarczą. Tym samym, finansowanie ze środków publicznych budowy takiej infrastruktury podlega ocenie pod względem występowania pomocy publicznej.

Istnieją również sytuacje „hybrydowe”, kiedy infrastruktura użytkowana jest zarówno do działalności gospodarczej, jak i niegospodarczej. W takich okolicznościach publiczne finansowanie będzie wchodziło w zakres zasad pomocy państwa jedynie w odniesieniu do finansowania publicznego pokrywającego koszty związane z działalnością gospodarczą.

Jednakże w takiej sytuacji to na państwie członkowskim ciąży obowiązek zadbania, aby finansowanie publiczne działalności niegospodarczej nie było wykorzystywane do subsydiowania skrośnego działalności gospodarczej.

Pomoc publiczna a budowa infrastruktury publicznej w portach morskich

Pomoc publiczna w odniesieniu do portów morskich nie została dotychczas uregulowana w żadnym wiążącym akcie prawnym, zaś praktyka decyzyjna i orzecznictwo w tym zakresie doznały znaczących zmian na przestrzeni ostatnich lat. Zmiany te polegały w głównej mierze na zaostrzeniu kryteriów oceny, czy dana inwestycja stanowi pomoc publiczną.

Jak już wskazywano w poprzednim punkcie niniejszej analizy, na zmianę decyzyjnej optyki instytucji unijnych w tym zakresie duży wpływ miały przemiany m.in. rynkowe, polityczne czy technologiczne. Jak wskazuje się w literaturze, „porty morskie były do lat 80. XX wieku w mniejszym stopniu przyzwyczajone do konkurencji aniżeli inne sfery działalności usługowej czy przemysłowej. […] Interesy poszczególnych portów morskich były z reguły poza zasięgiem oddziaływania innych portów, przede wszystkim ze względu na kosztowny i słabo rozwinięty transport lądowy, a czasami także ze względu na istnienie barier politycznych czy gospodarczych. Nie było potrzeby zabiegania o opanowanie rynku, ponieważ ładunku nie można było kierować do innego portu ani na inną drogę transportową” (Szwankowski, S. (2000). Funkcjonowanie i rozwój portów morskich. Gdańsk: Wydawnictwo UG).

Wobec powyższego, początkowo zarządcy portów traktowani byli jako podmioty gospodarujące dobrem publicznym, zapewniające skuteczne i bezpieczne operacje portowe w publicznym interesie. Komisja Europejska zaczęła jednak zwracać uwagę na coraz częściej występujące powiązania finansowanych inwestycji w infrastrukturę, z działalnością portowej sfery komercyjnej. Zatem zarządca, w określonych okolicznościach, stawał się przedsiębiorcą.

Przykładowo w decyzji z 18.12.2009 r. w sprawie C 21/2009 – Grecja – Publiczne finansowanie infrastruktury i wyposażenia portu w Pireusie, dofinansowanie budowy pomostu przy pirsie w terminalu kontenerowym portu w Pireusie Komisja Europejska uznała za korzyść dla zarządcy portu, bowiem podmiot ten pobiera opłaty za usługi rozładunkowe, realizowane za pomocą budowanej infrastruktury.

W praktyce, trudności może sprawiać zakwalifikowanie, jakiego rodzaju infrastruktura portowa objęta jest zakresem regulacji dotyczącej niedozwolonej pomocy publicznej.

Wobec niejednoznaczności przepisów prawa unijnego w tym zakresie, jak wskazuje się w literaturze, pomocniczo należałoby podzielić infrastrukturę portową na dwa typy: infrastrukturę publiczną (ogólną) oraz infrastrukturę specyficzną dla użytkownika (w tym sprastrukturę).

Z punktu widzenia niniejszej analizy najistotniejsze jest pojęcie infrastruktury publicznej (ogólnej). Do niej bowiem zalicza się m.in. wały, falochrony, śluzy i inne zabezpieczenia przeciwzalewowe. Zdaniem Komisji, finansowanie ich budowy ze środków publicznych co do zasady nie stanowi pomocy publicznej, ze względu na to, że służy realizacji zadań państwa i nie faworyzuje konkretnych przedsiębiorstw.

Powyższa zasada ma jednak zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy powyżej wskazaną infrastrukturę możemy faktycznie uznać za ogólną, czego warunkiem jest jej dostęp dla wszystkich rzeczywistych i potencjalnych użytkowników. W praktyce, jak wskazuje się w literaturze, może się okazać, że finansowanie budowy infrastruktury ogólnej przyniesie korzyść konkretnemu użytkownikowi.

Przykładem takiej sytuacji jest rozpatrywana przez Komisję sprawa N 520/2003 – Belgia – Wsparcie finansowe na prace infrastrukturalne w portach flamandzkich. Decyzja wydana w niniejszej sprawie w części dotyczyła elementów infrastruktury otwartej na wszystkich użytkowników końcowych na równych zasadach, tj. doków (części wodne i nabrzeżne), infrastruktury postojowej dla statków (nabrzeża, pomosty itp.) oraz lekkiej infrastruktury portowej (linie kolejowe, wewnętrzne drogi dojazdowe). Komisja stwierdziła, że pomimo, że wybudowana w ramach publicznego finansowania przedmiotowa infrastruktura jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania portu służąc interesom całej społeczności morskiej, może również służyć do wykonywania działalności gospodarczej przez zarządcę portu. Wobec tego jej finansowanie ze środków publicznych stanowi pomoc publiczną.

Przykład zaostrzenia kryteriów w zakresie klasyfikacji infrastruktury portowej jako ogólnej w kontekście pomocy publicznej przez Komisję stanowi decyzja w sprawie C 39/2009 (ex N 385/2009) – Łotwa – Publiczne finansowanie infrastruktury portowej w porcie Ventspils (tzw. pierwsza decyzja Ventspils). Komisja w przedmiotowej decyzji podkreśliła, że w kontekście pomocy publicznej najistotniejsze przy ocenie charakteru danego elementu infrastruktury jest to, czy może on być wykorzystywany gospodarczo. W przedmiotowej sprawie Komisja zaprezentowała pogląd, że działania takie jak umacnianie brzegu kanału żeglownego, renowacja falochronu i budowa pomostu dla statków służby ochrony środowiska zarządcy portu Ventspils odnoszą się do obiektów koniecznych dla prowadzenia działalności gospodarczej w porcie, zaś ta zależność sprawia, że – zdaniem Komisji – można uważać je również za mające charakter komercyjny.

W dalszej części omawianej decyzji, Komisja wskazała na konieczność badania okoliczności konkretnego przypadku. Sprawa, w której przedmiotowa decyzja została wydana, dotyczyła inwestycji w zakresie pogłębiania basenu portowego w okolicy odnawianego terminalu cargo i dokonanie prac mających na celu połączenie tego terminalu, a także kotwicowiska, z krajową siecią kolejową. W tym przypadku Komisja stwierdziła, że obiekty te mają bezpośredni związek z obiektami mającymi zastosowanie komercyjne, w związku z tym przeprowadzania inwestycji w tym zakresie nie można uznać za wykonywanie zadań publicznych. Wobec tego Komisja uznała, iż nie można wykluczyć przysporzenia korzyści konkretnemu użytkownikowi, co prowadziło do konkluzji o wystąpieniu pomocy publicznej.

Do podobnych wniosków Komisja doszła również wydając decyzję w sprawie N 44/2010 – Łotwa – Publiczne finansowanie infrastruktury portowej w Krievu. Sprawa dotyczyła części infrastruktury w porcie w Rydze. Komisja uznała, że infrastruktura taka jak wodne drogi dostępu do portu, lądowe drogi dostępu, umacnianie brzegu, pogłębianie oraz infrastruktura dla mediów jest niezbędna dla wykonywania działalności gospodarczej w porcie i w związku z tym, może być zakwalifikowana jako posiadająca charakter komercyjny.

Na zmiany, które zaszły w praktyce decyzyjnej (szczególnie po 2004 roku) w zakresie pomocy publicznej w odniesieniu do portów morskich, Komisja wskazuje w decyzji z dnia 27 lipca 2017 roku w sprawie pomocy państwa SA.38398 (2016/C, ex 2015/E) wdrożonej przez Francję – Opodatkowanie portów we Francji. W przedmiotowej decyzji Komisja zajęła stanowisko w odniesieniu do wspomnianej wyżej infrastruktury ogólnej oraz wyraziła pogląd, że „budowę i konserwację infrastruktury wejść do portów – w przypadku, gdy tego rodzaju infrastruktura może być wykorzystywana przez wszystkich użytkowników w sposób niedyskryminacyjny i nieodpłatny – co do zasady uznaje się za środki ogólne finansowane przez państwo w ramach ciążących na nim obowiązków w zakresie rozwoju transportu morskiego. O ile pewne szczególne okoliczności sprawy nie prowadzą do przyjęcia odmiennego wniosku, Komisja uważa co do zasady, że z infrastruktury wejścia do portu znajdującej się na zewnątrz portu korzysta cała wspólnota morska oraz że jej finansowanie ze środków publicznych nie stanowi pomocy państwa. Finansowanie ze środków publicznych infrastruktury wejścia do portu znajdującej się wewnątrz portu ma natomiast co do zasady służyć w szczególności eksploatacji samego portu i stanowi pomoc państwa”.

Wnioski

Koncepcja pomocy publicznej funkcjonuje na gruncie prawa Unii Europejskiej i jest ściśle związana z działaniem Komisji Europejskiej oraz sądów unijnych, którym w tym zakresie przyznane zostały niemal wyłączne kompetencje.

Z praktycznego punktu widzenia, regulacja instytucji pomocy publicznej może okazać się nieczytelna zarówno dla beneficjentów, jak i podmiotów które takiej pomocy udzielają. W niniejszej analizie przedstawiono ogólne zasady, jakimi kierują się komisja oraz Trybunał Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu spraw z tego zakresu. Podlegają one jednak każdorazowej weryfikacji w odniesieniu do konkretnego przypadku. Przesłanki pomocy publicznej mają elastyczny charakter, a ich literalne brzmienie stanowi jedynie pewien fundament, zaś Komisja i Trybunał skłaniają się ku ich funkcjonalnej i systemowej wykładni.

W szczególny sposób w praktyce decyzyjnej Komisji traktowane jest finansowanie infrastruktury ze środków publicznych. Jak wskazano w analizie, w tym zakresie nastąpiła znacząca zmiana w praktyce decyzyjnej, co do zasady na korzyść uznawania finansowania budowy infrastruktury ze środków państwa za pomoc publiczną. Taka optyka widoczna jest także w odniesieniu do portów morskich.

W zakresie przekazywania przez państwo środków finansowych na budowę infrastruktury ogólnej portów morskich (do której należą m.in. falochrony), poglądy Komisji prowadzą prima facie do konkluzji, że o ile infrastruktura taka może być wykorzystywana przez wszystkich użytkowników w sposób niedyskryminacyjny i nieodpłatny, to środki przekazane przez państwo na jej budowę stanowią wykonywanie ciążących na nim obowiązków w zakresie rozwoju transportu morskiego. Jednakże zdania Komisji w tym zakresie nie sposób uznać za jednoznacznie określone. Zwraca bowiem ona uwagę na szczególne okoliczności mogące prowadzić do odmiennych wniosków. Są to w szczególności okoliczności dotyczące dostępności danych obiektów infrastruktury, ich związku z działalnością o charakterze komercyjnym czy ekonomicznymi korzyściami, jakie zyskuje zarządca portu w związku z ich budową w ramach państwowych środków finansowych.

Z pewnością nie można uznać za dozwoloną pomoc publiczną emisji obligacji przez polskie porty morskie, które miałyby sfinansować inwestycje infrastrukturalne, gdyż te inwestycje powinny zostać sfinansowane przez państwo polskie.

Należy pamiętać, iż jeśli chodzi o polskie porty i MEW, czas nieubłaganie ucieka, a w dalszym ciągu brakuje konkretnego planu działań skorelowanego z odpowiednim i zarazem efektywnym dofinansowaniem portów.