Morska Energetyka Wiatrowa na Świecie – cz. 1 U.S.A.

W poprzednich swoich artykułach, tematycznie związanych z morskimi farmami wiatrowymi na polskich obszarach morskich, autorzy zwracali uwagę na fakt, iż inwestycje te obarczone są m.in. pewnymi brakami legislacyjnymi, mogącymi skutecznie opóźnić budowę MFW na polskich obszarach morskich oraz z braku doświadczenia polskich inwestorów w tego rodzaju inwestycjach, pewnymi „chorobami wieku młodzieńczego”.

Główną rolą i to zarówno polskiego ustawodawcy, jak i również podmiotów bezpośrednio zaangażowanych w rozwój polskiej morskiej energetyki wiatrowej, jest próba sięgnięcia do wzorców już wykorzystywanych przez kraje, które mają na swoim koncie już pierwsze MFW, i próba implementacji tych rozwiązań do polskiego systemu prawnego. Autorzy oczywiście zdają sobie sprawę, iż będzie to proces praco i czasochłonny, szczególnie ze względu na fakt, iż w Europie prym w morskiej energetyce wiatrowej wiedzie Wielka Brytania, a więc państwo, w którym obowiązuje system prawa zwyczajowego, czy też precedensowego (common law), a na świecie natomiast od trzech lat przewodzą Chiny, w których to system prawa oparty jest na porządku prawnym podporządkowanym władzy jedynej partii, legalnie funkcjonującej w ChDRL. Jednak, biorąc pod uwagę możliwe korzyści płynące z pomyślnego zakończenia tychże inwestycji, trud ten warto podjąć.

W dzisiejszym artykule, który jest początkiem mini serii, autorzy przybliżą czytelnikom rozwiązania legislacyjne, związane z MFW, w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej, które jak pokaże niniejszy artykuł, w cale nie są tak dalece nie wyprzedzają Polski, jeżeli chodzi o inwestycje związane z energetyką wiatrową na morzu.

Rys historyczny

Obecny postęp technologiczny jak również wszelkiego rodzaju zachęty finansowe dość znacząco wpłynęły na globalną ekspansję w zakresie rozwoju odnawialnych źródeł energii. Inwestycje związane z energetyką wiatrową są wymieniane jako te źródło, komercyjnej energii elektrycznej na świecie, które notuje najszybszy rozwój. Obszar wokół wybrzeży USA od dziesięcioleci był terenem poszukiwań i wydobycia szczególnie ropy naftowej oraz gazu ziemnego i właśnie z tymi źródłami energetycznymi jest on głównie kojarzony. Te skojarzenia zresztą nie są do końca bezpodstawne. Otóż obecnie większość elektrowni wiatrowych, będących częścią systemu energetycznego USA, znajduje się na lądzie. Obecnie u wybrzeży USA działa tylko jedna morska elektrownia wiatrowa, Block Island. Usytuowana ona została w odległości około 4,8 km od wybrzeży wyspy Block Island w stanie Rhode Island, w północno – wschodniej części USA. MFW Block Island oddana została do użytku w grudniu 2016 r. i składa się ona z pięciu turbin wiatrowych o mocy jednostkowej każdej z nich wynoszącej 6 MW. Kolejną zatwierdzoną już, przez administrację prezydenta Joe Bidena, do budowy inwestycją, jest MFW o nazwie Vineyard Wind, zlokalizowana u wybrzeży wyspy Martha’s Vineyard w stanie Massachusetts. Będzie to pierwsza amerykańska wielkoformatowa morska farma wiatrowa o zadeklarowanej mocy 800 MW, wytwarzanej przez 84 turbiny wiatrowe. Jak można zauważyć obiekt ten będzie olbrzymią inwestycją, która zgodnie z przyjętą, przez obecnie urzędującą w Stanach Zjednoczonych administrację Biden-Harris, polityką klimatyczną jest bardzo poważnym krokiem w kierunku utworzenia nowych miejsc pracy oraz walki z postępującymi zmianami klimatycznymi. Należy w nim również upatrywać chęć rozpoczęcia wyścigu oraz dogonienia, przodujących obecnie w mocach przyłączeniowych z MFW, Chińczyków i Brytyjczyków.

Ważne przepisy prawne związane z MFW w USA

Wymogi regulacyjne i prawne dotyczące aspektów planowania, instalacji i eksploatacji MFW obejmują skomplikowany splot kompetencji władz federalnych, stanowych, lokalnych i plemiennych. Wiodącymi agencjami są Biuro Zarządzania Energią Oceaniczną (ang. Bureau of Ocean Energy Management – BOEM) i Departament Energii Stanów Zjednoczonych (ang. Department of Energy – DOE). Jednak różne organy mogą być odpowiedzialne za poszczególne aspekty wydawania zezwoleń, np. amerykańska Służba Rybołówstwa i Dzikiej Przyrody (FWS) jest odpowiedzialna za oddziaływanie farm wiatrowych na ryby i dzikie zwierzęta. Straż Przybrzeżna Stanów Zjednoczonych oraz Korpus Inżynierów Armii Stanów Zjednoczonych pełnią zasadnicze funkcje w odniesieniu do rozwoju szelfu przybrzeżnego i kontynentalnego.

Najważniejszym przepisem dotyczącym rozwoju morskiej energetyki wiatrowej, który rozpoczął procesy umożliwiające rozpoczęcie planowania inwestycji związanych z MFW, na obszarach morskich jurysdykcyjnie podległych Stanom Zjednoczonym, jest Ustawa o polityce energetycznej z 2005 r. (ang. Energy Policy Act of 2005, P.L. 109-58 – EPAct) a konkretnie jej sekcja 388, która to zostanie dokładniej opisana w późniejszej części niniejszego artykułu. Biorąc pod uwagę złożoność systemu prawnego USA, jedna ustawa EPAct nie rozwiązuje całej problematyki związanej z regulacjami dotyczącymi szeregu pozwoleń, zezwoleń i koncesji, które zmuszeni są uzyskać inwestorzy planujący oddanie do użytkowania MFW na amerykańskich obszarach morskich. Ważnymi przepisami, w sposób bezpośredni wpływającymi na lokalizację oraz budowę morskich turbin wiatrowych są:

- Ustawa o krajowej polityce ochrony środowiska (ang. National Environmental Policy Act -NEPA)

Uchwalona w 1969 r. ustawa NEPA (42 U.S.C. §§ 4321-4347) jest podstawą kształtowania polityki środowiskowej w Stanach Zjednoczonych. Proces NEPA ma na celu pomóc urzędnikom państwowym w podejmowaniu decyzji opartych na pełnym zrozumieniu konsekwencji środowiskowych i podejmowaniu działań, które chronią, przywracają i poprawiają stan środowiska.

- Ustawa o gatunkach zagrożonych wyginięciem (ang. Endangered Species Act - ESA)

Uchwalona w 1973 r. ESA (16 U.S.C. § 1531 i nast.) ma na celu ochronę zagrożonych i ginących gatunków oraz ich siedlisk. Istnieje około 1,930 gatunków wymienionych w ESA, które występują w części lub w całości na terenie Stanów Zjednoczonych i ich wód.

- Ustawa o ptakach wędrownych (ang. Migratory Bird Treaty Act - MBTA)

Przyjęta w 1918 roku, MBTA wdraża zobowiązanie Stanów Zjednoczonych do przestrzegania czterech dwustronnych traktatów lub konwencji dotyczących ochrony wspólnych zasobów ptaków wędrownych.

- Ustawa o zarządzaniu strefą przybrzeżną (ang. Coastal Zone Management Act - CZMA)

W 1972 r. Kongres uchwalił ustawę CZMA (16 U.S.C. § 1451 i nast.) w celu ochrony środowiska przybrzeżnego przed wpływami zastosowań mieszkaniowych, rekreacyjnych, handlowych i przemysłowych.

- Ustawa o żegludze handlowej z 1920 r. (Ustawa Jonesa ang. Merchant Marine Act of 1920 - The Jones Act)

Ustawa Jonesa jest prawem federalnym, które reguluje handel morski w Stanach Zjednoczonych. Wymaga ona, aby towary przewożone pomiędzy portami USA były transportowane na statkach, które są zbudowane, posiadane i obsługiwane przez obywateli Stanów Zjednoczonych lub stałych mieszkańców. Ustawa Jonesa jest oficjalnie sekcją 27 ustawy o żegludze handlowej z 1920 roku, która zapewniała utrzymanie amerykańskiej marynarki handlowej. Podczas budowy Farmy Wiatrowej Block Island wykorzystano kilka statków, w tym statek nie spełniający wymogów Ustawy Jonesa: należący do firmy Olsen Windcarrier statek instalacyjny typu jack-up Brave Tern. Mimo że instalatorzy musieli użyć barek do transportu sprzętu do umieszczenia na dnie morza, co zostało uznane za mniej niż optymalne, pokazuje to, że istnieje pewna swoboda w stosowaniu przepisów The Jones Act, dopóki amerykańska stocznia nie zbuduje statku zgodnego z przepisami.

- Ustawa o zewnętrznym szelfie kontynentalnym (OCLSA)

Ustawa o zewnętrznym szelfie kontynentalnym (OCSLA), utworzona w 1953 r., definiuje zewnętrzny szelf kontynentalny, jako wszystkie podmorskie ziemie leżące w kierunku morza od stanowych wód przybrzeżnych (3 mile od brzegu), które znajdują się pod jurysdykcją Stanów Zjednoczonych. Zgodnie z OCSLA, Sekretarz Spraw Wewnętrznych jest odpowiedzialny za administrowanie poszukiwaniem i zagospodarowaniem zasobów mineralnych na obszarze zewnętrznego szelfu kontynentalnego. Ustawa upoważnia Sekretarza do przyznawania dzierżaw najwyżej wykwalifikowanym, odpowiedzialnym oferentom w oparciu o zapieczętowane, konkurencyjne oferty oraz do formułowania przepisów niezbędnych do wykonania postanowień ustawy.

Jak widać zakres zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy przedstawionych powyżej ustaw jest niezwykle szeroki. Nie powinien więc dziwić fakt, iż procedury uzyskiwania pozwoleń i certyfikacji są długie i nie zostały dokładnie przetestowane. Przy planowaniu inwestycji związanych z MFW, a następnie przy wydawaniu stosownych pozwoleń, należy pogodzić interesy wielu stron, na które MFW będą miały bezpośredni wpływ. Są to między innymi przedsiębiorstwa energetyczne, władze lokalne lub miejskie, rybacy komercyjni i rekreacyjni oraz organizacje ochrony środowiska.

Energy Policy Act of 2005 – EPAct

Krokiem milowym w rozwoju morskiej energetyki wiatrowej w Stanach Zjednoczonych, było przyjęcie w sierpniu 2005 r., ustawy o polityce energetycznej (EPAct). Przed uchwaleniem EPAct w 2005 roku, Korpus Inżynieryjny Armii Stanów Zjednoczonych (ang. U.S. Army Corps of Engineers) pełnił wiodącą rolę w federalnym procesie wydawania pozwoleń na morską energetykę wiatrową, sprawując jurysdykcję na mocy sekcji 10 Ustawy o rzekach i przystaniach (RHA), zmienionej Ustawą o zewnętrznym szelfie kontynentalnym (OCSLA). Na mocy tych przepisów Korpus posiada jurysdykcję w zakresie wydawania zezwoleń na przeszkody w żegludze na "wodach żeglownych Stanów Zjednoczonych" oraz na zewnętrznym szelfie kontynentalnym. Jednak jurysdykcja Korpusu w zakresie potencjalnych projektów morskich elektrowni wiatrowych nigdy nie została wyraźnie określona.

Sekcja 388 EPAct miała na celu rozwiązanie niektórych niepewności związanych z federalną jurysdykcją nad rozwojem morskiej energetyki wiatrowej poprzez zmianę OCSLA w celu ustanowienia prawnego upoważnienia do federalnego przeglądu i zatwierdzania różnych projektów związanych z morską energetyką. Sekcja 388 upoważniła Sekretarza Zasobów Wewnętrznych, w porozumieniu z innymi agencjami federalnymi, do przyznawania dzierżaw, służebności lub praw drogi na zewnętrznym szelfie kontynentalnym dla pewnych działań - między innymi dla rozwoju energetyki wiatrowej - nieautoryzowanych przez inne odpowiednie ustawy. Protokół ustaleń między Departamentem Zasobów Wewnętrznych Stanów Zjednoczonych (DOI) a Federalną Komisją Regulacji Energetyki (FERC) podpisany w kwietniu 2009 roku potwierdził wyłączną jurysdykcję Sekretarza Zasobów Wewnętrznych, sprawowaną za pośrednictwem ówczesnego Biura Zarządzania Energią Oceanów, Regulacji i Egzekwowania, obecnie Biura Zarządzania Energią Oceaniczną (BOEM), nad "produkcją, transportem lub przesyłaniem energii z niehydrokinetycznych projektów energii odnawialnej na zewnętrznym szelfie kontynentalnym".

EPAct wyjaśnił również, że agencje federalne posiadające uprawnienia do wydawania pozwoleń na podstawie innych przepisów federalnych zachowują swoją jurysdykcję. Tak więc rozwój elektrowni wiatrowych na morzu nadal wymaga zezwolenia Korpusu Inżynieryjnego Armii Stanów Zjednoczonych zgodnie z RHA. Agencje federalne, które podejmują działania w odniesieniu do rozwoju energetyki, muszą również, na przykład, przestrzegać wymogów przeglądu środowiskowego i przepisów dotyczących ochrony gatunków. Język legislacyjny nie określa jasno, która agencja powinna przejąć wiodącą rolę w koordynowaniu federalnych zezwoleń i odpowiedzialności za przygotowanie analiz w ramach Ustawy o krajowej polityce ochrony środowiska (NEPA). Sugeruje jednak, że DOI jest obarczona główną odpowiedzialnością, i DOI przyjęła tę odpowiedzialność w praktyce, a konkretniej rzecz ujmując Biuro Zarządzania Energią Oceaniczną (BOEM).

Ustawa nakazuje Sekretarzowi Zasobów Wewnętrznych konsultowanie się z innymi agencjami w ramach procesu przyznawania leasingu, służebności i prawa drogi. DOI jest również odpowiedzialny za zapewnienie, że działania prowadzone zgodnie z jego nowymi uprawnieniami zapewniają "koordynację z odpowiednimi agencjami federalnymi". Ustawa nakazuje również sekretarzowi ustanowienie systemu "tantiem, opłat, czynszów, premii lub innych płatności", który zapewni Stanom Zjednoczonym sprawiedliwy zwrot za wszelkie prawa własności przyznane na mocy tego przepisu.

Chociaż sekcja 388 ustawy EPAct zapewniła DOI znaczną elastyczność w tworzeniu systemu regulacyjnego dla rozwoju morskiej energetyki wiatrowej, ustawa ta w sposób szczególny odnosiła się do niektórych aspektów procesu związanych z przyznawaniem praw własności. Po pierwsze, ustawa stanowi, że dzierżawy, służebności i prawa drogi mają być wydawane na zasadzie konkursu, z ograniczonymi wyjątkami. Sekretarz Zasobów Wewnętrznych jest ponadto upoważniony do określenia okresu obowiązywania wszelkich praw majątkowych przyznanych na mocy niniejszej sekcji EPAct oraz do określenia warunków zawieszenia i anulowania każdej umowy dzierżawy, służebności lub prawa drogi. Ogólnie rzecz biorąc, deweloper morskiej energii wiatrowej, któremu przyznano dzierżawę, służebność lub prawo drogi, jest odpowiedzialny za opłaty licencyjne lub inne płatności. Sekcja 388 ustawy EPAct ustanowiła również metodę alokacji tych płatności pomiędzy stanami. Podział ten opiera się na formule, która sprawiedliwie rozdziela pomiędzy stany 27% przychodów zebranych przez rząd federalny, w oparciu o bliskość projektu do granic morskich zainteresowanych stanów. Ustawa stanowi, że do udziału w dochodach uprawnione są stany, których "linia brzegowa znajduje się w odległości do 15 mil od geograficznego centrum projektu". Więcej niż jeden stan może kwalifikować się do otrzymania części tych przychodów, w zależności od lokalizacji projektu.

W 2009 roku DOI wydał ostateczne przepisy ustanawiające proces wydawania zezwoleń i określające strukturę pobierania i podziału opłat licencyjnych za projekty energetyczne na obszarze OCS, zgodnie z ustawą EPAct. Przepisy te upoważniały BOEM do wydawania dwóch rodzajów dzierżaw zewnętrznego szelfu kontynentalnego. Ograniczone dzierżawy przyznają dzierżawcy dostęp i prawa operacyjne do działań związanych z produkcją energii, w tym oceny i testowania, ale nie upoważniają do produkcji produktów energetycznych na sprzedaż lub dystrybucję. Tego rodzaju umowy zasadniczo wspierają prace poszukiwawcze i umożliwiają dzierżawcy opracowanie pełniejszej propozycji produkcji energii, co może prowadzić do potencjalnej sprzedaży umowy dzierżawy komercyjnej. Dzierżawy komercyjne dałyby dzierżawcy pełne prawa do otrzymania zezwoleń niezbędnych do oceny, testowania i produkcji energii odnawialnej na skalę komercyjną w długim okresie (zazwyczaj 25 lat).

W ramach procedury regulacyjnej ustala się formułę określania kwot płatności, w tym opłat leasingowych i opłat licencyjnych, należnych stronom uczestniczącym w projektach dotyczących energii odnawialnej na zewnętrznym szelfie kontynentalnym. W ramach procedury regulacyjnej ustala się również, w jaki sposób będą przydzielane federalne przychody od najemców. Jak nakazuje EPAct, BOEM dzieli 27% przychodów z każdego projektu "zlokalizowanego w całości lub częściowo na obszarze rozciągającym się trzy mile morskie w kierunku morza od państwowych ziem podwodnych" z każdym "kwalifikującym się stanem", który jest zdefiniowany jako "państwo nadbrzeżne posiadające linię brzegową (mierzoną od najbliższego punktu) nie dalej niż 15 mil od geograficznego środka kwalifikowanego obszaru projektu". Aby określić udział każdego kwalifikującego się stanu w tych dochodach, agencja stosuje "formułę odwrotnej odległości, która rozdziela udziały zgodnie z relatywną bliskością najbliższego punktu na linii brzegowej każdego kwalifikującego się stanu do geograficznego środka kwalifikującego się obszaru projektu".

Proces zatwierdzania inwestycji przez Biuro Zarządzania Energią Oceaniczną (BOEM)

BOEM ma dużą swobodę w ocenie propozycji rozwoju projektów wiatrowych na morzu. Zazwyczaj, w trakcie procesu planowania i dzierżawy, agencja wydaje wnioski o informacje (RFI), wezwania do przekazywania informacji i zgłaszania kandydatur, a także wnioski o określenie priorytetowych obszarów energii wiatrowej. Agencja jest również otwarta na przyjmowanie niezamówionych wniosków od deweloperów lub konsorcjów związanych z morską energetyką wiatrową. Gdy BOEM posiada obszar dzierżawy lub obszar energetyki wiatrowej do potencjalnej aukcji, musi przeprowadzić przegląd i ocenę środowiskową zgodnie z NEPA. Istnieje wiele metod, które BOEM może wykorzystać do oceny ofert i podjęcia decyzji, która oferta jest najbardziej odpowiednia. Zwycięzca otrzymuje dostęp i prawa operacyjne do produkcji, sprzedaży i dostarczania energii odnawialnej z planowanej farmy wiatrowej.

Następną fazą w procesie zatwierdzenia inwestycji związanych z MFW, jest ocena lokalizacji morskiej farmy wiatrowej na amerykańskich obszarach morskich. W ciągu 12 miesięcy dzierżawca zobowiązany jest do przygotowania i przedłożenia BOEM Planu Oceny Terenu lub Planu Oceny Terenu oraz Planu Budowy i Eksploatacji, opisującego sposób, w jaki firma przeprowadzi testy i działania oceniające. BOEM następnie przeanalizuje te plany, decydując o ich zatwierdzeniu, odrzuceniu lub zatwierdzeniu z warunkami. Zakładając, że Plan Oceny Terenu zostanie zatwierdzony, spółka wydobywcza ma pięć lat na opracowanie Planu Budowy i Eksploatacji - chyba że już go przedstawiła. Jeśli zostanie on zatwierdzony, firma zawiera 25-letnią umowę dzierżawy komercyjnej, z możliwością przedłużenia poza okres początkowy. Plan Budowy i Eksploatacji MFW zawiera zazwyczaj informacje o wszelkich potrzebnych podstacjach, okablowaniu i obiektach lądowych, w tym o prawach drogi.

Podsumowanie

Nie da się ukryć, iż wpływ morskiej energetyki wiatrowej, na ogół mocy energetycznej wytwarzanej przez Stany Zjednoczone Ameryki Północnej jest raczej znikomy. USA rozpoczęły pościg za Chinami oraz Europą, w celu zwiększenia mocy przyłączeniowych z MFW. Jednak jest to proces czasochłonny. Wiele projektów związanych z morską energetyką wiatrową w USA pokonuje kilkuletnią ścieżkę proceduralną, przechodząc przez różne etapy, zanim będą mogły być zbudowane i będą mogły ostatecznie dostarczać energię ze swoich turbin.

Celem administracji Biden-Harris, w zakresie energii pozyskiwanej z MFW, jest osiągnięcie produkcji czystej energii na poziomie 30 000 MW do roku 2030. Tak znacząca zmiana w polityce związanej z MFW, jak również wznowienie i próba przyspieszenia procesu decyzyjnego związanego z morską energetyką wiatrową, ma zapewne bezpośredni związek z powrotem USA do grona sygnatariuszy Porozumienia Paryskiego.

Zdaniem autorów panujący w naszym kraju daleko idący optymizm, graniczący wręcz w niektórych przypadkach z przekonaniem, iż MFW na polskich obszarach morskich, jest kwestią 2-3 lat, jest szalenie po pierwsze niepokojący, ponieważ może doprowadzić do wniosku, iż praktycznie wszystko, z punktu widzenia uwarunkowań prawnych, jest gotowe, po drugie, w świetle przedstawionych w poniższym artykule faktów, jest bezpodstawny.

Przypomnijmy, iż od momentu uchwalenia EPAct do momentu uruchomienia pierwszej MFW na amerykańskich obszarach morskich minęło 11 lat. Warto również wspomnieć, iż ww. amerykańska MFW stanowi jedynie ułamek mocy, a co za tym idzie również rozmiaru MFW zaplanowanych na polskich obszarach morskich.