Energia z wodoru w polskim systemie prawnym

W poprzednich swoich artykułach, autorzy niniejszego opracowania zwrócili uwagę czytelników na problemy legislacyjne związane z morską energetyką wiatrową na polskich obszarach morskich. W niniejszej publikacji środek ciężkości analizy zostanie przesunięty na energię pozyskiwana z wodoru. Mając na uwadze podpisane, w Warszawie 14 października 2021 roku, „Porozumienie sektorowe na rzecz rozwoju gospodarki wodorowej”, przenalizujemy na jakim obecnie etapie jest proces legislacyjny, związany z tym rodzajem energii.

Unijna strategia wodorowa

Pozyskiwanie energii z wodoru, jest na chwilę obecną chyba najbardziej obiecującą formą pozyskania zielonej i niebieskiej energii, co w sposób znaczący może dążyć do spełnienia zobowiązań wynikających z porozumienia paryskiego z roku 2015, będącego zwieńczeniem Konferencji Stron (COP 21), gromadzącej strony ramowej konwencji ONZ w sprawie zmian klimatu (UNFCCC). Wodór stanowi jednak obecnie niewielką część światowego i unijnego koszyka energetycznego i jest nadal w dużej mierze wytwarzany z paliw kopalnych, w szczególności z gazu ziemnego lub węgla. Związane z tym roczne emisje wynoszą w UE 70–100 mln ton CO2 . Aby wodór przyczynił się do osiągnięcia neutralności klimatycznej, jego stosowanie musi odbywać się na znacznie większą skalę, a produkcja musi stać się w pełni bezemisyjna.

Zgodnie z polityką UE, wyrażoną m.in. w Komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 11 grudnia 2019 r. - Europejski Zielony Ład (COM(2019) 640), dalsze obniżanie emisyjności systemu energetycznego ma kluczowe znaczenie dla osiągnięcia celów klimatycznych na lata 2030 i 2050. Ponad 75 % emisji gazów cieplarnianych w UE pochodzi z produkcji i wykorzystania energii w różnych sektorach gospodarki. Efektywność energetyczna musi stać się priorytetem. Trzeba stworzyć sektor energetyczny bazujący w dużej mierze na źródłach odnawialnych, jednocześnie wycofując w szybkim tempie węgiel i obniżając emisyjność sektora gazu. Wodór ”odnawialny” (zielony) jest wariantem najbardziej zbieżnym z długoterminowym celem w zakresie neutralności klimatycznej. Do 2050 r. wodór odnawialny powinien być stopniowo wprowadzany na dużą skalę równolegle do rozwoju produkcji energii ze źródeł odnawialnych, w miarę rozwoju technologii i obniżania kosztów produkcji.

Kolejnym znaczącym dokumentem, z punktu widzenia prowadzonej przez Unię Europejską polityki zmierzającej do dekarbonizacji źródeł energii oraz z punktu widzenia niniejszego opracowania, jest Komunikat Komisji z dnia 8 lipca 2020 r. - Strategia w zakresie wodoru na rzecz Europy neutralnej dla klimatu (COM(2020) 301). W komunikacie tym Komisja przedstawiła wizję, w jaki sposób UE może zmaterializować plany dotyczące czystego wodoru w realne rozwiązania służące stopniowej dekarbonizacji różnych sektorów. Wizja ta, zdaniem Komisji, może zostać zrealizowana dzięki zainstalowaniu do 2024 r. elektrolizerów zasilanych energią ze źródeł odnawialnych o mocy co najmniej 6 GW, a do 2030 r. – elektrolizerów tego rodzaju o mocy 40 GW.

Ważnym elementem strategii w zakresie wodoru jest nakreślenie przez Komisję dwóch elementów. Po pierwsze Komisja wskazała zróżnicowanie ścieżek produkcji wodoru, po drugie wskazała ramy czasowe, z podziałem na poszczególne etapy, rozwoju produkcji wodoru odnawialnego. Jeżeli mowa jest o produkcji wodoru to należy mieć na uwadze, iż ścieżki produkcji wiążą się ze zróżnicowaną wielkością emisji gazów cieplarnianych, w zależności od wykorzystywanej technologii i źródła energii oraz mają różne implikacje kosztowe i różne wymagania materiałowe. Z punktu widzenia polityki UE jeżeli mowa jest o „wodorze odnawialnym”, to oznacza to wodór wytwarzany w drodze elektrolizy wody (w elektrolizerze zasilanym energią elektryczną), przy czym energia elektryczna pochodzi z odnawialnych źródeł. Emisje gazów cieplarnianych w całym cyklu życia związane z produkcją wodoru odnawialnego są bliskie zeru. Wodór odnawialny może być również wytwarzany w procesie reformingu biogazu (zamiast gazu ziemnego) lub biochemicznego przekształcania biomasy, pod warunkiem, że spełnione są wymogi dotyczące zrównoważonego rozwoju. Priorytetem UE jest rozwój produkcji wodoru odnawialnego z wykorzystaniem głównie energii wiatrowej i słonecznej. Wodór odnawialny jest wariantem najbardziej zbieżnym z długoterminowym celem UE w zakresie neutralności klimatycznej oraz z dążeniem do osiągnięcia zerowego poziomu emisji zanieczyszczeń, a także najbardziej spójnym ze zintegrowanym systemem energetycznym.

Mając na uwadze fakt, iż cykl inwestycyjny w sektorze czystej energii trwa około 25 lat, oraz będąc świadomą tego, że działania związane z produkcją wodoru odnawialnego należy podjąć już teraz, Komisja przedstawiła fazy rozwoju produkcji wodoru odnawialnego.

W pierwszej fazie, w latach 2020–2024, celem strategicznym jest zainstalowanie zasilanych energią ze źródeł odnawialnych elektrolizerów o mocy co najmniej 6 GW, które mogą wyprodukować nawet 1 milion ton wodoru odnawialnego w UE.

W drugiej fazie, w latach 2025–2030, wodór ma stać się nieodłączną częścią zintegrowanego systemu energetycznego. Strategicznym celem jest zainstalowanie do 2030 r. zasilanych energią ze źródeł odnawialnych elektrolizerów o mocy co najmniej 40 GW, które mogą wyprodukować nawet 10 milionów ton wodoru odnawialnego w UE.

W trzeciej fazie, od 2030 r. do 2050 r., technologie związane z wodorem odnawialnym powinny osiągnąć dojrzałość i być wdrażane na dużą skalę w celu dotarcia do wszystkich sektorów, w których trudno doprowadzić do obniżenia emisyjności, i w przypadku których inne rozwiązania mogą być niewykonalne lub bardziej kosztowne.

Przedstawione powyżej plany są bardzo ambitne i już niedługo przekonamy się, czy prowadzona przez UE polityka w tym zakresie przyniesie zamierzone efekty.

Polska strategia wodorowa

Ostatnio również w naszym kraju zaczęto coraz głośniej mówić o produkcji wodoru odnawialnego, czy też wodoru elektrolitycznego. Z punktu widzenia naszej rodzimej polityki energetycznej, dokumentami dotyczącymi produkcji wodoru są, obok wspomnianego wcześniej już „Porozumienia sektorowego na rzecz rozwoju gospodarki wodorowej”, Polityka energetyczna Polski do 2040 r., Krajowy plan na rzecz energii i klimatu (opracowanie jego wynikało z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 w sprawie zarządzania unią energetyczną) oraz Polska strategia wodorowa do roku 2030 z perspektywą do roku 2040.

Wszystkie przedstawione powyżej dokumenty, są niejako powieleniem stanowiska polityki wodorowej UE. Z punktu widzenia niniejszego opracowania, wartą dłuższej analizy jest Polska strategia wodorowa do roku 2030 z perspektywą do roku 2040. Określone zostały w tym dokumencie cele, odnoszące się do trzech priorytetowych obszarów wykorzystania wodoru: energetyki, transportu i przemysłu, a także jego produkcji i dystrybucji oraz potrzeby stworzenia stabilnego otoczenia regulacyjnego. Celami tymi są:

- wdrożenie technologii wodorowych w energetyce i ciepłownictwie;
- wykorzystanie wodoru jako paliwa alternatywnego w transporcie;
- wsparcie dekarbonizacji przemysłu;
- produkcja wodoru w nowych instalacjach;
- sprawny i bezpieczny przesył, dystrybucja i magazynowanie wodoru;
- stworzenie stabilnego otoczenia regulacyjnego.

Realizacja wszystkich, oprócz ostatniego, celów została podzielona na dwa okresy, do roku 2025 oraz do roku 2030. Ostatni cel, będący warunkiem koniecznym rozwoju gospodarki wodorowej, a biorąc pod uwagę tematykę oraz zakres niniejszego artykułu cel najistotniejszy, został podzielony na następujące okresy:

- III kw. 2021 r. – stworzenie ram regulacyjnych funkcjonowania wodoru jako paliwa alternatywnego w transporcie;
- IV kw. 2021 r. – opracowanie legislacyjnego pakietu wodorowego, tworzącego podstawy funkcjonowania rynku;
- 2022-2023 r. – opracowanie legislacyjnego pakietu wodorowego – przepisów określających szczegóły funkcjonowania rynku, implementujących prawo UE w tym zakresie oraz wdrażających system zachęt do produkcji niskoemisyjnego wodoru.

Warto zwrócić uwagę na fakt, iż została dostrzeżona zależność pomiędzy wcześniejszym stworzeniem odpowiednich ram prawnych i normalizacyjnych, a skuteczną realizacją założonych celów. Dostrzeżono to, ale czy faktycznie podjęto działania w tym zakresie?

Braki legislacyjne dotyczące energetyki wodorowej

W obecnie obowiązującym w Polsce stanie prawnym chcąc faktycznie podjąć działania zmierzające do realizacji celów postawionych przez Państwo Polskie w Polskiej strategii wodorowej do roku 2030 z perspektywą do roku 2040 należałoby uwzględnić wprowadzenie następujących regulacji:

Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716 z późn. zm.).

Ustawa nie definiuje pojęcia wodoru i nie jest jasne czy może on być uznany za paliwo gazowe. Na podstawie obecnego brzmienia przepisów można domniemywać, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przesyłu wodoru siecią gazową wymaga koncesji. Ustawa wymaga również zmiany definicji magazynu energii.

Brak jednoznacznego określenia czy wodór podlega zasadom wynikającym z ustawy, w tym przede wszystkim zasadzie rozdziału działalności dystrybucyjnej od wytwórczej i sprzedaży energii do odbiorców końcowych.

Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. Elektromobilność i paliwa alternatywne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 110 z późn. zm.).

Brak określenia warunków technicznych (użytkowania) dla stacji tankowania wodorem.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.).

Brak przepisów techniczno-budowlanych określających warunki budowy stacji tankowania wodorem, magazynowania wodoru na stacjach etc.

Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm.).

Ustawa nie definiuje ani nie obejmuje regulacji dotyczących wodoru. Brak regulacji dotyczących instalacji do wytwarzania wodoru z OZE.

Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.).

Kwestie wytwarzania wodoru nie została w uwzględnione w ustawie.

Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1420 z późn. zm.).

Ustawa nie definiuje przepisów regulujących prowadzenie działalności w zakresie podziemnego magazynowania wodoru.

Różne plany w próżni legislacyjnej

Obecnie dość często pojawiają się głosy podnoszące temat, wykorzystania do montażu instalacji służącej do produkcji wodoru platform offshorowych. Jeżeli weźmiemy pod uwagę takie rozwiązanie, niezależnie czy będą to np. stacje powstające na projektowanych morskich farmach wiatrowych, znajdujących się na polskich obszarach morskich, czy też będą to stacje instalowane na wycofywanych, istniejących platformach wydobywczych, należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 3 pkt 2 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 r. instalacje do produkcji wodoru, będą należały do infrastruktury krytycznej, jako urządzenia i instalacje wchodzące w skład systemu zaopatrzenia w surowce energetyczne.

Usługi takie, w myśl przytoczonego powyżej aktu prawnego, są uznawane jako kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące do zapewnienia sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców.

Stacje produkcji wodoru jako infrastruktura krytyczna, powinny zostać ujęte w przyjmowanym przez Radę Ministrów, Narodowym Programie Ochrony Infrastruktury Krytycznej, którego celem jest stworzenie warunków do poprawy bezpieczeństwa tejże infrastruktury. Zgodnie z Narodowym Programem Ochrony Infrastruktury Krytycznej za system zaopatrzenia w energię, surowce energetyczne i paliwa odpowiada minister właściwy do spraw aktywów państwowych, minister właściwy do spraw energii oraz minister właściwy do spraw gospodarki złożami kopalin. Działania podejmowane w obszarze niniejszej odpowiedzialności polegają m.in. na dokonywaniu oceny ryzyka ewentualnych zakłóceń funkcjonowania systemu oraz okresowych analiz w zakresie ich ochrony, współpracy z innymi organami, które na mocy ustaw posiadają władcze kompetencje w danym fragmencie systemu, wspieraniu organizacji ćwiczeń i szkoleń systemowych doskonalących sprawność ochrony systemu pod kątem organizacyjnym, technicznym i formalno-prawnym, a także uzgadnianiu planów ochrony systemu, co wynika z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie planów ochrony infrastruktury krytycznej.

Niniejszy akt wykonawczy szczegółowo określa sposób tworzenia, aktualizacji oraz strukturę planów ochrony infrastruktury krytycznej opracowywanych przez właścicieli oraz posiadaczy samoistnych i zależnych obiektów, instalacji lub urządzeń infrastruktury krytycznej oraz warunki i tryb uznania spełnienia obowiązku posiadania planu odpowiadającego wymogom planu ochrony infrastruktury krytycznej. Jednocześnie zakres odpowiedzialności ministrów za poszczególne systemy infrastruktury krytycznej, jest uwzględniany w ramach działalności podległych lub podporządkowanych im organów.

Kolejnym aspektem, niemal bezpośrednio związanym z przedstawionym powyżej zagadnieniem, jest konieczność ujęcia takiej stacji, jeżeli będzie montowana na powstającej farmie wiatrowej, w Ustawie z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234 z późn. zm.), jako element składowy takiej farmy wiatrowej.

Dodatkowo, należałoby uwzględnić takie stacje wytwarzające wodór, w Ustawie z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 680 z późn. zm.), jako instalacji mające wpływ na bezpieczeństwo żeglugi na polskich obszarach morskich.

Podsumowanie

Wszystkie przedstawione powyżej luki w systemie prawnym, dotyczące produkcji wodoru jako źródła energii, mogą zostać wprowadzone w sposób dwojaki, albo poprzez nowelizację istniejących, przedstawionych powyżej aktów prawnych, albo poprzez wprowadzenie do polskiego systemu nowej regulacji systemowej, regulującej waśnie wytwarzania wodoru.

Najbardziej korzystnym, wydaje się wprowadzenie nowej regulacji, która miałaby też na celu m.in. wsparcie transformacji klimatycznej przemysłu. Mając na uwadze dość ambitne ramy czasowe określające stworzenie odpowiednich ram prawnych i normalizacyjnych dla rozwoju gospodarki wodorowej, wyraźnie widać, że prace legislacyjne są niestety spóźnione, a przyjęte ramy czasowe realizacji Polskiej strategii wodorowej, są poważnie zagrożone.