Całkowicie bezbronne polskie morskie farmy wiatrowe

We wcześniejszych artykułach autorzy poruszali rożne kwestie dotyczące inwestycji związanych z morskimi farmami wiatrowymi (MFW) na polskich obszarach morskich. W dzisiejszej publikacji, biorąc pod uwagę zastanawiający optymizm towarzyszący podpisaniu w ostatnich dniach sector deal dla polskich MFW, zostanie wykazane jak dalece bezbronne pozostaną polskie morskie farmy wiatrowe bez niezbędnych i zarazem pilnych zmian w polskim systemie prawnym.

Morskie organy ścigania w RP

W Polsce organy administracji morskiej, co nie jest tajemnicą, są bardzo rozczłonkowane oraz pewne kompetencje tychże organów, zazębiają się. W Polsce brak jednolitej formacji pełniącej funkcję morskich organów ścigania, a instytucje związane z ochroną polskich obszarów morskich są do tego zadania kompetencyjnie i sprzętowo nieprzygotowane. Powyższe stawia pod wielkim znakiem zapytania bezpieczeństwo polskich Morskich Farm Wiatrowych, które wchodzić będą w skład infrastruktury krytycznej oraz należących do polskiego systemu energetycznego.

Policja

Pierwszą instytucją, która intuicyjnie przychodzi na myśl w kontekście organów ścigania, jest oczywiście Policja. Jak zatem wygląda morski komponent tej formacji?

Otóż w myśl art. 1 ust. 2 pkt 2 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, do podstawowych zdań Policji należy ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania.

Chcąc wyjaśnić pojęcie "wód powszechnego korzystania" należy sięgnąć do Ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, a konkretnie art. 32 ust. 1 przytoczonego aktu prawnego zgodnie z którym: każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Już z tego przepisu wynika, iż zasięg terytorialny kompetencji polskiej Policji nie sięga do obszaru morskiego, na którym zlokalizowane zostaną pierwsze MFW, czyli strefy przyległej.

Na terenach nadmorskich funkcjonują trzy komendy wojewódzkie Policji (w Szczecinie, Gdańsku oraz Olsztynie) oraz 19 komend powiatowych (miejskich) Policji (dziewięć w województwie zachodniopomorskim, osiem w województwie pomorskim i dwie w województwie warmińsko-mazurskim).

Zadania Policji wodnej na wodach morskich i terenach nadmorskich realizują m.in. specjalistyczny Komisariat Wodny Policji, znajdujący się w strukturach Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, cztery sezonowe nieetatowe komórki organizacyjne, w tym: Ogniwa Wodne (KPP w Pucku i KMP w Gdyni), oraz Nieetatowe Zespoły Wodne (KPP w Nowym Dworze Gdańskim i KPP w Kołobrzegu). Ponadto w pięciu komendach powiatowych (miejskich) Policji w: Świnoujściu, Policach, Goleniowie, Kamieniu Pomorskim i Elblągu, zadania Policji wodnej na wodach morskich i terenach nadmorskich realizowane są przez funkcjonariuszy czasowo wyznaczonych z innych jednostek i komórek organizacyjnych Policji.

Struktura ta również pokazuje jak bardzo komponent morski Policji nie jest gotowy do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania infrastruktury krytycznej naszego państwa w postaci MFW na polskich obszarach morskich.

Ciekawy z tej perspektywy jest również stan wyposażenia tego "morskiego" organu ścigania, w skład którego wchodzi 14 łodzi, z czego trzy to łodzie kategorii R-1 (o długości całkowitej kadłuba powyżej 6,5 m), dziesięć to łodzie kategorii R-2 (o długości kadłuba od 5,4 m do 6,49 m) i jedna to łódź kategorii R-3 (o długości kadłuba od 3,9 m do 5,39 m). Wszystkie te jednostki pływające są łodziami z kadłubem wykonanym z laminatu, otoczonym pneumatyczną tubą (tzw. łodzie hybrydowe lub półsztywne - red.). Jednostki te:

1. po pierwsze są całkowicie nieprzydatne w momencie oblodzenia akwenu,
2. po drugie, co jest zapewne wypadkową głównego kryterium dla zakupów jednostek budżetowych, w tej wersji konfiguracyjnej ich dzielność pozostawia wiele do życzenia, co oznacza, iż w przypadku gorszych warunków hydrometeorologicznych jednostki te są bezużyteczne.

Niestety raport NIK w podobnym tonie przedstawił sytuację w morskim komponencie Policji, który dotyczył jednostek organizacyjnych Policji, mających za zadanie ochronę porządku publicznego na wodach morskich. W raporcie tym możemy przeczytać między innymi, iż w skontrolowanych komendach, w których utworzono nieetatowe, niepodlegające obowiązującemu normatywowi, struktury Policji wodnej, stan wyposażenia w łodzie odbiegał od potrzeb. Dwie komendy nie zostały wyposażone w łodzie kategorii R-1 (o długości całkowitej kadłuba powyżej 6,5 m), a w jednej komendzie, jedyna łódź znajdująca się na jej wyposażeniu była niesprawna przez większość okresu działalności Policji wodnej. Rysuje to bardzo smutny obraz morskiego komponentu polskiej Policji.

Oprócz oczywistych braków wyposażenia w postaci jednostek pływających, jednostki organizacyjne Policji, odpowiedzialne za bezpieczeństwo publiczne na wodach morskich, cierpią na brak odpowiedniej infrastruktury, wyposażenia w specjalistyczny sprzęt mający za zadanie prowadzenie nadzoru nad obszarami morskimi, będącymi jurysdykcyjnie podległymi Policji oraz wystarczającej ilości osób posiadających odpowiedni stopień wyszkolenia i doświadczenia w prowadzeniu działań na wodach morskich.

Straż Graniczna

Kolejnym organem ścigania, mającym za zadanie ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego na polskich obszarach morskich, jest Straż Graniczna. W przypadku tej formacji sprawa wyposażenia zarówno w jednostki pływające, jak również system monitorowania polskich obszarów morskich, rysuje się dużo korzystniej niż w przypadku morskiego komponentu Policji.

Problem jednak pojawia się w momencie analizy aktów prawnych ustanawiających zarówno zakres działania jak i kompetencje Morskiego Oddziału Straży Granicznej. Otóż w myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, do zadań Straży Granicznej należy ochrona granicy państwowej na lądzie i morzu.  Dodatkowo w punkcie 10 tegoż przepisu, ustawodawca wymienił jako zadanie Straży Granicznej nadzór nad eksploatacją polskich obszarów morskich oraz przestrzeganiem przez statki przepisów obowiązujących na tych obszarach. Uprawnienia tej formacji zostały określone w dwóch aktach prawnych.

Jako pierwszy akt należy oczywiście wymienić przytoczoną wyżej ustawę o Straży Granicznej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 tejże ustawy w przypadku, gdy wymagają tego względy obronności państwa lub nienaruszalności granicy państwowej, dowódcy jednostek pływających Straży Granicznej na morskich wodach wewnętrznych i morzu terytorialnym mają prawo:

1. wezwać statek do zmniejszenia prędkości przepływu, zatrzymania się do kontroli oraz zastosowania się do wskazanego kursu przepływu;
2. zatrzymać statek, sprawdzić dokumenty dotyczące statku i ładunku, wylegitymować załogę statku oraz znajdujących się na nim pasażerów, zbadać ładunek i przeszukać pomieszczenia statku, a także zatrzymać osobę podejrzaną o popełnienie przestępstwa;
3. zmusić statek do zawinięcia do wskazanego portu, jeżeli kapitan nie stosuje się do wydanych poleceń.

Z kolei w ust. 2 czytamy, iż dowódcy jednostek pływających Straży Granicznej mają prawo do podejmowania działań, o których mowa w ust. 1, również, gdy statek na morskich wodach wewnętrznych lub morzu terytorialnym:

1. przyjmuje na pokład lub wysadza ludzi wbrew obowiązującym przepisom;
2. dokonuje załadunku lub wyładunku towarów poza miejscami do tego wyznaczonymi;
3. opuszcza port bez kontroli granicznej;
4. nawiązuje łączność z wybrzeżem w celach przestępczych;
5. łowi ryby lub eksploatuje w innych sposób wody i dno morskie wbrew obowiązującym przepisom;
6. wpływa na obszar strefy zamkniętej lub niebezpiecznej dla żeglugi lub rybołówstwa;
7. zakotwicza poza miejscem do tego przeznaczonym;
8. narusza przepisy dotyczące bezpieczeństwa żeglugi i transportu;
9. narusza przepisy sanitarne lub ochrony środowiska.

Natomiast ust. 3 tegoż przepisu rozszerza uprawnienia dowódcy jednostki pływającej Straży Granicznej, w pewnym tylko zakresie, również na wyłączną strefę ekonomiczną. Otóż w myśl tejże normy prawnej uprawnienia, o których mowa w ust. 1, przysługują również przy wykonywaniu zadań w zakresie ochrony praw Rzeczypospolitej Polskiej w jej wyłącznej strefie ekonomicznej, której status i zakres określają odrębne przepisy i umowy międzynarodowe.

Tajemnicą pozostają intencje ustawodawcy, który użył sformułowania "dowódca jednostki pływającej Straży Granicznej", gdyż to niefortunne zawężenie uprawnień do tylko tego konkretnego członka załogi jednostki pływającej SG, czyni codzienną służbę funkcjonariuszy tej formacji dość kłopotliwą.

Jak widać z analizy przedstawionych powyżej przepisów, zakres kompetencji Straży Granicznej nie pokrywa się z obszarem morskim, w którym planowane są inwestycje w polskie morskie farmy wiatrowe.

Prostym zabiegiem legislacyjnym, w opinii autorów, byłoby dodanie do ust. 3 art. 14 ustawy o Straży Granicznej, zapisu "…zakresie ochrony praw Rzeczypospolitej Polskiej oraz w przypadku określonym w ust. 2 pkt 6 w jej wyłącznej strefie ekonomicznej, jak również w strefie przyległej…"

Czemu akurat zawężenie do tego przypadku? Otóż odpowiedź jest bardzo prosta, zgodnie z art. 24 ustawy o obszarach morskich RP oraz administracji morskiej, właściwy dyrektor urzędu morskiego, może ustanowić strefę bezpieczeństwa. W obszarze tym, dyrektor urzędu morskiego określa warunki poruszania się w strefie bezpieczeństwa, w szczególności może wprowadzić ograniczenia żeglugi, rybołówstwa, uprawiania sportów wodnych lub nurkowych lub prac podwodnych.

Wprowadzenie przedstawionej przez autorów propozycji zapisu w art. 14 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, ucięłoby ewentualne głosy krytyki bądź wątpliwości na temat przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy SG.

Kolejnym aktem prawnym, regulującym zakres uprawnień funkcjonariuszy Straży Granicznej, wchodzących w skład załóg jednostek pływających tej formacji, jest Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Otóż zgodnie z art. 50 ust. 5 w przypadku nieobecności inspektora inspekcji morskiej na pokładzie jednostki pływającej Straży Granicznej, Straż Graniczna może samodzielnie realizować uprawnienia do:

a) kontrolowania, czy statki są uprawnione do działalności, którą wykonują oraz czy posiadają wymagane pozwolenie,
b) kontrolowania, czy żegluga lub inna działalność jest wykonywana zgodnie z przepisami prawa polskiego i umowami międzynarodowymi,
c) wykrywania zanieczyszczeń środowiska morskiego powodowanych działalnością na morzu i ich sprawców,
d) kontrolowania, czy statki spełniają wymagania w zakresie ochrony żeglugi morskiej,e) kontrolowania, czy przewoźnik, operator terminalu lub sprzedawca biletów, w rozumieniu rozporządzenia nr 1177/2010, wypełniają obowiązki określone w rozporządzeniu nr 1177/2010 w imieniu terenowego organu administracji morskiej.

Również w tym przepisie trudno doszukać się normy, dającej funkcjonariuszom uprawnienia do reakcji w przypadku zagrożenia funkcjonowania MFW na polskich obszarach morskich.

Brak odpowiednich służb morskich a negatywne skutki dla przeciętnego odbiorcy energii z MFW

W obecnym stanie prawnym funkcjonują dwa organy, czyli Policji i Straży Granicznej, stojące na straży porządku i bezpieczeństwa publicznego.

Niestety w przypadku Policji nie ma efektywnego umocowania prawnego do reagowania na sytuacje wpływające na bezpośrednie bezpieczeństwo morskiej farmy wiatrowej na polskich obszarach morskich. Co więcej, brak jest również odpowiedniego sprzętu do wykrycia ewentualnego zagrożenia oraz do sprawnego i szybkiego dopłynięcia w rejon zagrożenia.

Z kolei Straż Graniczna posiada dużo lepsze zaplecze sprzętowe, zarówno do wykrywania jak i reakcji na ewentualne zagrożenie w rejonie umiejscowienia MFW na polskich obszarów morskich, natomiast brak jej umocowania (kompetencji) w obecnym stanie prawnym, do wykonywania tego rodzaju działań.

Dodatkowym problemem w przypadku Straży Granicznej, jest dobór członków załogi jednostek pływających. Otóż jedynym kryterium kierownictwa tej formacji, jest posiadanie, przez przyszłego członka załogi jednostki pływającej, zintegrowanego kursu bezpieczeństwa (STCW), obejmującego 4 kursy podstawowe: indywidualne techniki ratunkowe (ITR), przeciwpożarowy, elementarne zasady udzielania pierwszej pomocy medycznej, bezpieczeństwo własne i odpowiedzialność wspólna.

Następnie kandydat, posiadający potwierdzenie ukończenia zintegrowanego kursu bezpieczeństwa (STCW), kierowany jest na 6 miesięczne przeszkolenie w jednym z ośrodków szkoleniowych Straży Granicznej, którego program w żaden sposób nie dotyczy jego przyszłej służby na polskich obszarach morskich, ba nie posiada podstawowej wiedzy marynarskiej.

Brak morskich organów ścigania, wyposażonych zarówno w odpowiednie instrumenty prawne, jak i zaplecze sprzętowe oraz kadrowe, będzie miało bezpośredni wpływ na ocenę ryzyka inwestycyjnego morskich farm wiatrowych na polskich obszarach morskich i ich późniejszej eksploatacji.

To właśnie wysoki poziom ryzyka tychże inwestycji wpłynie bezpośrednio na końcową cenę kWh, za którą przeciętny odbiorca prądu, płynącego z MFW, będzie musiał zapłacić.

Oczywiście nie brakuje głosów, iż to rolą sektora prywatnego będzie zapewnienie ochrony MFW na polskich obszarach morskich. Stanowisko to wydaje się być konsekwencją błędnego rozumienia dwóch całkowicie odrębnych pojęć tj. bieżącej ochrony obiektu i reakcji na faktyczne zagrożenie, związane bezpośrednio z bezpieczeństwem energetycznym naszego kraju.

W zakresie bieżącej ochrony MFW z pewnością zostaną wypracowane pewne rozwiązania. Jednak w tym drugim przypadku, przy braku odpowiednich polskich morskich organów ścigania i stosownych regulacji prawnych może dojść do bardzo kuriozalnej sytuacji, w której bezpieczeństwo energetyczne Polski będzie zależne od reakcji lub jej braku ze strony prywatnej firmy ochroniarskiej, która z uwagi na brak ustawowego zabezpieczenia local content przy MFW może być firmą zagraniczną (sic!).

Podsumowanie

Podsumowując, w niniejszej publikacji zostały przedstawione kluczowe luki prawne dotyczące zapewnienia prawidłowego poziomu bezpieczeństwa Morskich Farm Wiatrowych na obszarach morskich jurysdykcyjnie podległych RP. Czy jest jakieś rozwiązanie tego problemu?

Otóż zdaniem autorów uzdrowienie tego systemu powinno wyglądać następująco:

1. Po pierwsze, należy nadać Straży Granicznej odpowiednie kompetencje, i to jak najszybciej, ponieważ czas działa na naszą niekorzyść.
2. Kolejnym krokiem powinno być stworzenie centrum koordynacji działań, poszczególnych jednostek organizacyjnych, wchodzących w skład komponentu Sił Morskich RP.
3. Ostatnim etapem powinno być stworzenie jednolitej formacji, która koncentrowałaby w swoim zakresie działania zadania rozdrobnionej obecnie administracji morskiej.

Struktura oraz zadania przyszłej Polskiej Straży Przybrzeżnej mogłaby być podobna do fińskiego "Rajavartiolaitos", szwedzkiego "Kustbevakningen" lub holenderskiego "Kustwacht".
Wydaje się, że najszybszym i najbardziej prawdopodobnym do sprawnego wprowadzenia w Polsce byłby model holenderski.

Na sam koniec warto zaznaczyć, iż wbrew wielu błędnym opiniom Marynarka Wojenna RP nie ma kompetencji ustawowych oraz odpowiedniego sprzętu do zapewnienia bezpieczeństwa polskich MFW, chyba że dojdzie do konfliktu zbrojnego.

Mateusz Romowicz - radca prawny
mgr Przemysław Niewiński - prawnik, konsultant kancelarii

http://www.kancelaria-gdynia.eu

www.facebook.com/Legal.Marine.Mateusz.Romowicz

Autorzy pracują w Kancelarii Radcy Prawnego Legal Consulting - Mateusz Romowicz.