Nieefektywny System Bezpieczeństwa RP w odniesieniu do Morskich Farm Wiatrowych

W poprzednim artykule, "Morskie farmy wiatrowe jako infrastruktura krytyczna w systemie bezpieczeństwa, opublikowanym na łamach Portalu Morskiego, opisującym po krótce status prawny MFW oraz spojrzenie na te inwestycje przez pryzmat ustaw o zarządzaniu kryzysowym, autorzy zwrócili uwagę na fakt, iż po włączeniu Morskich Farm Wiatrowych do sieci energetycznej Polski, staną się one infrastrukturą krytyczną. Należy zatem przyjrzeć się czy polskie służby, bezpośrednio odpowiedzialne za szeroko rozumiane „maritime safety” i „maritime security”, są odpowiednio przygotowane na to, żeby w sposób maksymalny zminimalizować zagrożenia mogące godzić w bezpieczeństwo energetyczne naszego kraju.

Organy odpowiedzialne za zapewnienie bezpieczeństwa na polskich obszarach morskich

Charakter współczesnego wykorzystania środowiska morskiego można podzielić na cztery podstawowe obszary:

- morze traktowane jako źródło bogactw naturalnych;
- morze traktowane jako obszar służący do transportu i wymiany handlowej;
- morze traktowane jako platforma rozpowszechniania idei i informacji;
- wykorzystanie morza do uprawiania polityki siły i dominacji.

Biorąc między innymi powyższe pod uwagę stwierdzić można, iż każda działalność w środowisku morskim, ma co do zasady charakter międzynarodowy. Właśnie ten międzynarodowy charakter oraz przytoczone powyżej obszary działalności prowadzonych na morzu generują sytuacje, w których działalność ta może być zbieżna, rozbieżna lub kolizyjna z interesami innych państw czy też podmiotów.

O ile dwie pierwsze sytuacje, są z reguły sytuacjami nie powodującymi konfliktów pomiędzy zainteresowanymi stronami, o tyle sytuacja, w której interesy państw będą na kursie kolizyjnym, może być zarzewiem konfliktu o skali globalnej. To właśnie dlatego każde państwo morskie przywiązuje wagę do stworzenia, oczywiście na miarę posiadanych możliwości ekonomicznych, stosownych sił morskich, których zadaniem jest wsparcie realizacji jego interesów w wymienionych powyżej obszarach, a także określa ich rolę, funkcje oraz zadania.

Do organów, w nomenklaturze fachowej nazywanych komponentami Sił Morskich RP, bezpośrednio związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa na obszarach morskich naszego kraju należą:

- Marynarka Wojenna RP, która przeznaczona jest do realizacji interesów państwa na obszarach morskich, obrony terytorium Polski oraz zarówno udział w solidarnej obronie państw NATO jak i wzmacnianiu sojuszniczego systemu odstraszania;
- Morskie jednostki działań specjalnych, których zadaniem, w środowisku morskim, jest m.in. kontrola akwenów morskich obejmująca kontrolę żeglugi, ochronę morskich korytarzy komunikacyjnych itp.;
- Straż Graniczna – formacja policyjna, która poprzez jej Morski Oddział realizuje m.in. nadzór nad eksploatacją polskich obszarów morskich i przestrzeganiem przez statki obowiązujących przepisów oraz ściganie sprawców je naruszających, ochronę środowiska morskiego oraz współpracę z innymi służbami i administracją krajową na obszarach morskich;
- Terenowe organy administracji morskiej, których funkcję pełni dwóch dyrektorów Urzędów Morskich w Szczecinie oraz w Gdyni. Organy te zostały wyposażone w kompetencje do m.in. przeprowadzania kontroli i inspekcji oraz nakładania sankcji w postaci kar pieniężnych, orzekanych w drodze administracyjnej oraz mandatów karnych za naruszanie przepisów prawnych, należących do właściwości tych organów;
- Główny Inspektor Rybołówstwa Morskiego jako centralny organ administracji rządowej. Do jego głównych zadań należy m.in. sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o rybołówstwie morskim i o organizacji rynku rybnego oraz nakładanie kar pieniężnych za naruszenie tychże przepisów;
- Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa (SAR), do której zadań należy poszukiwanie i ratowanie każdej osoby znajdującej się w niebezpieczeństwie na morzu oraz zwalczanie zagrożeń i zanieczyszczeń olejowych oraz chemicznych środowiska morskiego;
- Służba Celno-Skarbowa, która jest umundurowaną służbą, wyodrębnioną w ramach Krajowej Administracji Skarbowej, podległą Ministrowi Finansów. Do głównych jej zadań, w środowisku morskim, jest wykrywanie przestępstw podatkowo-skarbowych, na akwenach podległych polskiej jurysdykcji i w portach morskich oraz ściganie ich sprawców;
- Policja wodna (komórka służby prewencyjnej Policji), która w środowisku morskim realizuje zadania związane z ochroną bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz do utrzymywaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (na morzu terytorialnym i wodach wewnętrznych);
Przedstawione powyżej organy, wchodzące w skład Sił Morskich Rzeczypospolitej Polskiej, są ważnym elementem sytemu bezpieczeństwa narodowego oraz obrony interesów państwa na każdej płaszczyźnie.

Czy Siły Morskie RP są gotowe na MFW?

Jak widać w przedstawionym powyżej schemacie organów tworzących komponent Sił Morskich RP, daje się zauważyć jedna, dość niepokojąca cecha. Otóż znaczne rozczłonkowanie organów odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa na polskich obszarach morskich. Z tego właśnie rozczłonkowania i niekiedy nakładających się na siebie kompetencji, wynikają niekiedy bardzo istotne problemy, jak również spory kompetencyjne pomiędzy poszczególnymi przedstawicielami administracji morskiej. Rezultatem, takiej mnogości organów, wydaje się być m.in. działanie organów administracji morskiej, na różnych, niekompatybilnych ze sobą systemach, czy to nadzoru i zobrazowania polskich obszarów morskich czy też wymiany informacji pomiędzy poszczególnymi instytucjami. Autorzy celowo pomijają fakt ogromnych kosztów, wynikających z wdrożenia, aktualizacji oraz serwisowania i eksploatacji przez tyle organów, różnych systemów informatycznych, pozostawiając ten fakt samodzielnej ocenie czytelników.

Prawdziwą bolączką, wydaje się być brak szczegółowych procedur, określający zasady wspólnego działania i kooperacji w sytuacjach tego wymagających oraz jednego centrum koordynującego takie wspólne działania poszczególnych komponentów Sił Morskich RP. Doprowadzić to może do dwóch skrajnych sytuacji, obu bardzo niebezpiecznych z punktu widzenia bezpieczeństwa na morzu.

Pierwszą jest sytuacja, która w momencie nakładania się na siebie kompetencji dwóch różnych organów, przy jednoczesnym braku procedur regulujących zasady współdziałania, powodująca brak reakcji ze strony organów i kolokwialnie rzecz ujmując, „czekanie” na to, który z organów przejmie działanie w danej sytuacji.

Druga sytuacja może doprowadzić, szczególnie w okresach sprawozdawczych poszczególnych instytucji, w których sporządzane są różnego rodzaju statystyki, może prowadzić do stanu, gdzie jedno zdarzenie zacznie obsługiwać parę instytucji, właśnie w celu wykazania aktywności w danym obszarze. Sytuacja taka jest również bardzo niepożądana ze względów ekonomicznych poprzez zaangażowanie nadmiernych sił morskich do jednego zdarzenia.

Kolejnym zagadnieniem wynikającym m.in. z mnogości organów jest brak, w poszczególnych składowych komponentu Sił Morskich RP, nowoczesnych jednostek pływających, szczególnie tych o autonomiczności wielodobowej i dzielności pozwalającej na realne wykonywanie zadań w trudnych warunkach atmosferycznych. Zarówno jednostki MW jak i Straży Granicznej są jednostkami wiekowymi w ilościach naprawdę znikomych. Komisariat Wodny Policji w Gdańsku, jak również jednostki podległe Urzędom Celno-Skarbowym, dysponują niewielkimi jednostkami pływającymi, nienadającymi się do dłuższych operacji na pełnym morzu, szczególnie w trudnych warunkach hydro-meteorologicznych. Jednostki podległe pod Główny Inspektorat Rybołówstwa Morskiego nie posiadają na swoim wyposażeniu żadnych jednostek pływających, w związku z czym kontroli dokonują zazwyczaj w porcie.

Jak taki stan rzeczy wpływa na bezpieczeństwo inwestycji związanych z MFW?

Jak zaznaczono to już w poprzednim artykule po włączeniu Morskich Farm Wiatrowych do sieci energetycznej Polski, staną się one infrastrukturą krytyczną. Koniecznym zatem stanie się wyznaczenie po pierwsze w fazie budowy stref niebezpiecznych dla żeglugi i rybołówstwa, obejmujących akweny, na których będą prowadzone prace związane z budową oraz procesami przyłączeniowymi morskich farm wiatrowych.

W zarządzeniu, wydanym przez miejscowo właściwego Dyrektora Urzędu Morskiego, określającym strefę niebezpieczną powinny zostać wprowadzone czasowe restrykcje w zakresie prowadzenia aktywności związanej zarówno z żeglugą w tym rejonie jak i również rybołówstwem. Rozwiązanie takie, a nie wyznaczenie strefy bezpieczeństwa już w czasie budowy, podyktowane jest faktem, iż na mocy z art. 60 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, sporządzonej w Montego Bay dnia 10 grudnia 1982 r., kompetencje administracji morskiej w sprawie ustanawiania stref bezpieczeństwa odnoszą się do istniejących sztucznych wysp, instalacji i konstrukcji. Zatem kolejnym etapem, już po zakończeniu budowy morskich farm wiatrowych oraz oddaniu ich do użytkowania, będzie ustanowienie stref bezpieczeństwa wokół MFW. W strefach tych powinien zostać ustanowiony zakaz żeglugi, kotwiczenia (ze względu na ułożenie kabli wyprowadzających energię elektryczną z MFW na ląd) oraz uprawiania rybołówstwa, jak również sportów wodnych i nurkowych. Oczywiście będzie konieczny szereg wyjątków, dopuszczających żeglugę w tym rejonie m.in. jednostek wykonujących czynności i usługi związane z eksploatacją MFW, okrętów Marynarki Wojennej, jednostek pływających Straży Granicznej czy też administracji morskiej, jak również prowadzących działania ratowania życia czy też zwalczania zagrożeń lub zanieczyszczeń na morzu.

W sytuacji wpłynięcia statku w wyznaczoną strefę bezpieczeństwa kapitan, jak również zostało to opisane w poprzednim artykule, naraża się na delikt administracyjny. Naraża, ale tylko w momencie wykrycia konkretnej jednostki jako sprawcy tego naruszenia. I tutaj wracamy w naszych rozważaniach do niekompatybilności systemów nadzoru i zobrazowania polskich obszarów morskich, braku procedur współdziałania i chociażby centrum koordynacji tych działań oraz braków w wyposażeniu poszczególnych komponentów Sił Morskich RP.

Przeanalizujmy bardzo częstą i prostą sytuację, polegającą na wpłynięciu właśnie takiej jednostki w strefę z wyznaczonym zakazem żeglugi. W sytuacji idealnej, statek ma włączony System Automatycznej Identyfikacji (AIS) i odpowiednie organy, które wykryły zdarzenie, za pomocą prostych narzędzi dostępnych w obsługiwanych systemach informatycznych, są w stanie udowodnić naruszenie przepisów. Co jednak w sytuacji, gdy jednostka taka nie ma włączonego systemu AIS lub po prostu nie jest, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w niego wyposażona. Wtedy organy wchodzące w skład komponentu Sił Morskich RP, dysponują jedynie zobrazowaniem radarowym, pozwalającym na zaobserwowanie, iż jakiś obiekt wpłynął w wyznaczoną strefę bezpieczeństwa. W takiej sytuacji pozostaje im próba nawiązania kontaktu z problematyczną jednostką drogą radiową w celu jej rozpoznania albo próba nawiązania kontaktu z jednostkami w pobliżu w celu ustalenia danych jednostki pływającej, naruszającej strefę bezpieczeństwa wokół MFW. Jeżeli takie działania nie przyniosą oczekiwanego rezultatu, to jedynym rozwiązaniem jest wysłanie w ten rejon podległych czy to jednostek pływających czy też statków powietrznych w celu rozpoznania jednostki winnej naruszenia przepisów. Wiąże się to oczywiście z wydłużonym czasem reakcji, a co za tym idzie ryzykiem nie wykrycia winnego, jak również z znacznym obciążeniem finansowym danej jednostki organizacyjnej, poniesionym w związku z eksploatacją podległej jednostki pływającej czy też statku powietrznego. Zatem jak widać z tej bardzo prostej sytuacji, która wcale nie jest jakimś rzadkim wydarzeniem na polskich obszarach morskich, infrastruktura związana z MFW stanie się szalenie newralgiczną i szczególnie narażoną na wszelkiego rodzaju próby sabotażu, czy chociażby próby sprawdzenia skuteczności działania systemu bezpieczeństwa RP.

Chcąc zapobiec, już w niedalekiej przyszłości, sytuacjom prowadzącym do narażenia morskich farm wiatrowych na ewentualne zakłócenia w pracy czy też zniszczenia, należałoby wprowadzić szereg rozwiązań chroniących ta infrastrukturę.

Postulaty w zakresie poprawy bezpieczeństwa MFW

Po pierwsze, należałoby wprowadzić, jako alternatywne rozwiązanie do coraz to nowszych i kosztowniejszych różnych systemów nadzoru i zobrazowania polskich obszarów morskich przeznaczonych dla poszczególnych organów, jeden system nadzoru obszarów morskich, będących w jurysdykcji naszego kraju. Taki wspólny dla wszystkich instytucji, tworzących łańcuch systemu bezpieczeństwa morskiego RP, system byłby po pierwsze korzystniejszy ekonomicznie, po drugie znacząco usprawniłby codzienny nadzór nad bezpieczeństwem polskich obszarów morskich. Oczywiście obok głównego systemu, należałoby wprowadzić również system zapasowy, zapewniający ciągłość nadzoru w przypadku awarii, czy też prac serwisowych systemu głównego. Naturalną konsekwencją wdrożenia takiego systemu byłoby powołanie, na początek, centrum koordynacji działań poszczególnych komponentów Sił Morskich RP, w którego zakresie działań byłoby kierowanie odpowiednich sił i środków do zdarzeń wpływających na bezpieczeństwo polskich obszarów morskich. Finansowaniem takiego centrum musiałyby solidarnie podzielić się organy administracji rządowej, w których to kompetencji leżą działania poszczególnych organów tworzących sieć, szeroko rozumianej, administracji morskiej.

Po drugie, kary za naruszenie, przez jednostkę pływającą, strefy bezpieczeństwa wyznaczonej wokół MFW, muszą być adekwatne do kosztów, co najmniej czysto eksploatacyjnych, poniesionych przez organ administracyjny w związku ze skierowaniem w dany rejon jednostki pływającej czy też statku powietrznego. Kary te oczywiście zasilałyby Skarb Państwa, a co za tym idzie organ administracyjny, który poniósł takowe koszty. Ponadto, instytucje bezpośrednio zainteresowane zapewnieniem bezpieczeństwa inwestycjom związanym z MFW, powinny w swoich budżetach przewidzieć partycypowanie przynajmniej w części kosztów operacji związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa MFW, poniesionych przez komponenty Sił Morskich RP, bezpośrednio w te operacje zaangażowanych. Jedynie takie rozwiązania wydają się mieć możliwość realnego zapewnienia sprawnej i szybkiej reakcji służb na naruszenie strefy oraz na pewno będzie czynnikiem odstraszającym przed popełnieniem przedmiotowego naruszenia przepisów prawa.

Po trzecie, rejony MFW jako obiektów morskiej infrastruktury krytycznej, powinny zostać objęte stałym dozorem jednostek pływających, poszczególnych komponentów Sił Morskich RP. W wyznaczaniu stref dozorowych oczywiście należy wziąć szereg czynników m.in. warunki hydro-meteorologiczne panujące w danym rejonie i okresie i przez to odpowiedni dobór jednostek, wprowadzenie rotacyjności takich dozorów przez poszczególne ogniwa łańcucha tworzącego system bezpieczeństwa morskiego RP. Tutaj powracamy do zasadności utworzenia, na dobry początek, centrum koordynacji działań oraz zasadności finasowania takich działań przez zainteresowane organy administracji rządowej.

Podsumowanie

Analizując przedstawione w niniejszym artykule zagadnienia, należy bardzo poważnie zaakcentować fakt, iż w obecnym stanie prawnym oraz stanie wyposażenia poszczególnych organów administracji, odpowiedzialnych za nadzór oraz egzekwowanie przepisów wpływających bezpośrednio na bezpieczeństwo morskie naszego kraju, morskie farmy wiatrowe jako elementy infrastruktury krytycznej na polskich obszarach morskich, staną się obiektami bez należytej ochrony ich bezpieczeństwa.

Należy w trybie pilnym zapewnić, poprzez szereg działań legislacyjnych, odpowiednie narzędzia organom tworzącym łańcuch bezpieczeństwa polskich obszarów morskich, tak aby zapisy mówiące o bezpieczeństwie MFW nie były jedynie martwymi zapisami, niemożliwymi momentami do realizacji.

Stworzenie na początek jednego systemu nadzorującego polskie obszary morskie, którego centrala znajdowałaby się w nowo utworzonym centrum koordynacji działań, byłoby dobrym początkiem i może iskrą do powstania w przyszłości jednej służby, skupiającej w zakresie swoich zadań, tak rozczłonkowaną dziś administrację morską naszego kraju np. Straży Wybrzeża RP.