Morskie farmy wiatrowe jako infrastruktura krytyczna w systemie bezpieczeństwa

W poprzednich artykułach traktujących o nowych, na polskich obszarach morskich, inwestycjach związanych z budową i eksploatacją morskich farm wiatrowych zostały poruszone tematy związane z bezpieczeństwem morskim oraz brakiem odpowiednich regulacji, pozwalających na uruchomienie procesu związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę MFW.

W dzisiejszym artykule zostanie poruszony temat ściśle związany z bezpieczeństwem tej inwestycji oraz jej statusem prawnym.

Regulacje dotyczące umiejscowienia MFW na obszarach morskich

Zaczynając rozważania na temat statusu prawnego MFW oraz co za nim się kryje, należy przede wszystkim spojrzeć na przepisy regulujące obszar morski, na którym Rzeczpospolita Polska jest uprawniona do realizacji inwestycji związanych z powstaniem morskich farm wiatrowych.

Po pierwsze art. 22 ust. 1 Ustawy o obszarach morskich rzeczypospolitej i administracji morskiej wskazuje, iż Rzeczpospolita Polska ma wyłączne prawo wznoszenia, udzielania pozwoleń na wznoszenie i wykorzystywanie w wyłącznej strefie ekonomicznej sztucznych wysp, wszelkiego rodzaju konstrukcji i urządzeń przeznaczonych do przeprowadzania badań naukowych, rozpoznawania lub eksploatacji zasobów, jak również w odniesieniu do innych przedsięwzięć w zakresie gospodarczego badania i eksploatacji wyłącznej strefy ekonomicznej, w szczególności wykorzystania w celach energetycznych wody, prądów morskich i wiatru. Jest to przesłanka pozytywna określająca usytuowanie morskich farm wiatrowych.

Art. 23 ust. 1a wskazuje natomiast przesłankę negatywną, dotycząca umiejscowienia tego rodzaju inwestycji. W swojej dyspozycji mówi on o zakazie wznoszenia i wykorzystywania morskich farm wiatrowych na morskich wodach wewnętrznych i morzu terytorialnym. Zapisy ustawy o obszarach morskich RP i administracji morskiej, dotyczące umiejscowienia morskich farm wiatrowych, są konsekwencją norm zawartych w Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, sporządzonej w Montego Bay w dniu 10 grudnia 1982 r. Zapisy, tej konwencji, dotyczące m.in. morskich farm wiatrowych, mówią, iż państwo nadbrzeżne ma w wyłącznej strefie ekonomicznej wyłączne prawo budowania oraz wydawania pozwoleń i przepisów dotyczących budowy, eksploatacji i wykorzystywania instalacji i konstrukcji przeznaczonych do gospodarczego badania i eksploatacji strefy, takich jak wytwarzanie energii poprzez wykorzystanie wody, prądów i wiatrów.

W poprzednich artykułach, dotyczących MFW na polskich obszarach morskich, wskazano ponadto, iż ze względu na przesłankę negatywną, zawartą w art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich RP i administracji morskiej, jak również ze względu na uwarunkowania techniczno - eksploatacyjne, pierwsze morskie farmy wiatrowe zlokalizowane będą w strefie przyległej.

Ten obszar morski, również został jasno zdefiniowany, zarówno w naszej rodzimej ustawie o obszarach RP, jak i w konwencji z Montego Bay. Zgodnie z zapisami przytoczonych aktów prawnych, strefa przyległa jest częścią wyłącznej strefy ekonomicznej, bezpośrednio przylegającej do morza terytorialnego, której zewnętrzna granica nie może sięgać dalej niż 24 mile morskie (44,4 km) od linii podstawowej, od której mierzy się szerokość morza terytorialnego. W strefie przyległej Polska ma prawo do zapobiegania naruszaniu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej polskich przepisów celnych, skarbowych, dotyczących nielegalnej imigracji i sanitarnych oraz ścigania, zatrzymywania i karania sprawców naruszeń tychże przepisów, jeżeli miały one miejsce na terytorium lądowym, morskich wodach wewnętrznych, albo morzu terytorialnym Rzeczypospolitej Polskiej albo obowiązek ścigania, zatrzymania i karania sprawców wynika z prawa Unii Europejskiej lub umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną.

Status prawny morskich farm wiatrowych

Jak zatem, biorąc po uwagę przytoczone wcześniej normy prawne, wyglądać będzie status prawny morskich farm wiatrowych w polskim systemie prawnym? Chcąc odpowiedzieć na to pytanie należy przyjrzeć się regulacji zawartej w art. 22 ust. 1 ustawy o obszarach morskich RP i administracji morskiej, mówiącej w swojej dyspozycji, iż urządzenia przeznaczone do gospodarczej eksploatacji wyłącznej strefy ekonomicznej w celu wykorzystania energetycznego wody, prądów morskich i wiatru, podlegają prawu polskiemu. Analizując ten zapis oraz mając na uwadze postanowienia konwencji z Montego Bay, dochodzimy do wniosku, iż Polska posiada wyłączną jurysdykcję nad morskimi farmami wiatrowymi na polskich obszarach morskich, łącznie z jurysdykcją w zakresie wydawania ustaw i innych przepisów prawnych w sprawach celnych, skarbowych, sanitarnych i imigracyjnych, a także w sprawach bezpieczeństwa. Należy jednak pamiętać o fakcie, że zgodnie z Konwencją o prawie morza, instalacje takie nie mają statusu wysp. Nie mają one własnego morza terytorialnego, a ich obecność nie wpływa na delimitację morza terytorialnego lub wyłącznej strefy ekonomicznej RP. Wokół morskich farm wiatrowych, właściwy dyrektor urzędu morskiego, może natomiast ustanowić, zgodnie z art. 24 ustawy o obszarach morskich RP oraz administracji morskiej, strefę bezpieczeństwa. Szerokość tej strefy została unormowana w przytoczonym przepisie, który jest implementacją do polskiego systemu prawnego, zapisów dotyczących strefy bezpieczeństwa wokół m.in. morskich farm wiatrowych, zawartych w konwencji z Montego Bay.

Zgodnie z tymi normami szerokość strefy bezpieczeństwa, wokół zespołu morskich wiatraków, tworzącego farmę wiatrową, wynosi 500 m od każdego punktu ich zewnętrznej krawędzi.

Warunkiem koniecznym jest, aby odległość pomiędzy poszczególnymi wiatrakami, wchodzącymi w skład morskiej farmy wiatrowej, nie przekraczała 1000 m. Zgodnie z obowiązującymi normami, odległości te, w przypadku polskich MFW, będą się wahać pomiędzy 400 – 640 m. Mając na uwadze te przesłanki, cały obszar znajdujący się wewnątrz morskiej farmy wiatrowej oraz w odległości 500 m, od zewnętrznych krawędzi skrajnie usytuowanych morskich turbin wiatrowych, może zostać uznany jako strefa bezpieczeństwa. W obszarze tym, dyrektor urzędu morskiego określa warunki poruszania się w strefie bezpieczeństwa, w szczególności może wprowadzić ograniczenia żeglugi, rybołówstwa, uprawiania sportów wodnych lub nurkowych lub prac podwodnych.

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej zapisy, nasuwa się oczywisty wniosek, iż w stosunku do morskich farm wiatrowych Rzeczpospolita Polska korzystać będzie z immunitetu jurysdykcyjnego, a przepisy obowiązujące w obszarze tych instalacji będą przepisami prawa polskiego. Aby zobrazować wagę tychże zapisów, przeanalizujmy prosty case study, uzmysławiający o czym mówi zapis o immunitecie jurysdykcyjnym RP w stosunku do morskich farm wiatrowych.

Przeanalizujmy sytuację, w której kapitan statku, pomimo wydanego przez właściwego miejscowo dyrektora urzędu morskiego oraz podanego do wiadomości publicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zarządzenia ustanawiającego wokół MFW strefę bezpieczeństwa ograniczającego żeglugę w jej zasięgu, wpływa do takiej strefy. Popełnia on w tym przypadku delikt administracyjny z art. 56 pkt 9 ustawy o obszarach morskich RP i administracji morskiej. Sankcją grożącą za to przewinienie jest kara pieniężna do wysokości nieprzekraczającej dwudziestokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wymierzana jest ona w drodze decyzji administracyjnej przez dyrektora urzędu morskiego. Konstrukcja oraz imperatywny charakter tego przepisu nie pozostawia, organowi właściwemu do wymierzenia powyższej kary pieniężnej, możliwości do odstąpienia od wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną za popełniony delikt administracyjny. Zatem wystarczy stwierdzenie dokonania naruszenia strefy bezpieczeństwa, aby kara pieniężna została wymierzona w stosunku do osoby popełniającej ww. przewinienie. Do decyzji dyrektora urzędu pozostaje jedynie wysokość kary pieniężnej w przypadku której uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszenia lub korzyść finansową uzyskaną z tytułu naruszenia. Decyzji takiej ponadto nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Sprawa skomplikuje się, gdy rezultatem naruszenia strefy bezpieczeństwa, wyznaczonej wokół morskich farm wiatrowych na polskich obszarach morskich, będzie uszkodzenie lub uczynienie niezdatnym do użytku elementów bądź też całej MFW. Mamy tutaj do czynienia już z deliktem karnym, a więc sprawca dopuszcza się przestępstwa stypizowanego w kodeksie karnym. W doktrynie przyjęto jako uszkodzenie stan, w którym element został pozbawiony cech użytkowych, uniemożliwiających lub utrudniających jego funkcjonowanie w linii lub sieci. Uczynienie niezdatnym do użytku natomiast polega na poddaniu elementu składowego całej linii lub sieci takiemu działaniu, które nie narusza jego substancji fizycznej, lecz powoduje, że element ten nie spełnia już swojej funkcji. Zatem uczynieniem niezdatnym do użytku będzie np. rozmagnesowanie tudzież napromieniowanie elementów składowych morskiej farmy wiatrowej, prowadzące do zakłócenia jej prawidłowej pracy. Działania takie wyczerpują znamiona czynu określonego w art. 254a w zbiegu kumulatywnym z art. 288 i art. 294 § 1 kodeksu karnego i zagrożone jest sankcją pozbawienia wolności od roku do lat dziesięciu.

Infrastruktura krytyczna

Zapis art. 24 ustawy o obszarach morskich RP i administracji morskiej mówi o fakultatywnym uprawnieniu dyrektora urzędu morskiego do ustanowienia wokół morskich farm wiatrowych na polskich obszarach morskich. Zapis „może” użyty w tym przepisie oczywiście nie nakłada obowiązku utworzenia takiej strefy bezpieczeństwa, jednak biorąc pod uwagę charakter MFW, istnieje realna potrzeba wydania w przyszłości zarządzenia, ustanawiającego wokół morskich farm wiatrowych strefy o ograniczonym prawie do żeglugi oraz innych aktywności związanych z gospodarczym bądź też rekreacyjnym wykorzystywaniem tych obszarów morskich.

Argumentem przemawiającym za tym stanowiskiem jest fakt, iż zgodnie z art. 3 pkt 2 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 r. MFW będą należały do infrastruktury krytycznej jako urządzenia i instalacje wchodzące w skład systemu zaopatrzenia w energię elektryczną. Usługi takie, w myśl przytoczonego powyżej aktu prawnego, są uznawane jako kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące do zapewnienia sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców.
Konsekwencje włączenia morskich farm wiatrowych, na polskich obszarach morskich, w skład infrastruktury krytycznej Państwa mają dwoisty charakter.

Po pierwsze, w myśl ustawy o zarządzaniu kryzysowym na właścicielu oraz posiadaczu samoistnym i zależnym ciąży obowiązek zapewnienia należytej ochrony systemów infrastruktury krytycznej. Realizowany jest on w szczególności poprzez przygotowanie i wdrażanie, stosownie do przewidywanych zagrożeń, planów ochrony infrastruktury krytycznej oraz utrzymywanie własnych systemów rezerwowych zapewniających bezpieczeństwo i podtrzymujących funkcjonowanie tej infrastruktury, do czasu jej pełnego odtworzenia. Morskie farmy wiatrowe jako infrastruktura krytyczna, powinny zostać ujęte w przyjmowanym przez Radę Ministrów, Narodowym Programie Ochrony Infrastruktury Krytycznej, którego celem jest stworzenie warunków do poprawy bezpieczeństwa tejże infrastruktury.

Zgodnie z Narodowym Programem Ochrony Infrastruktury Krytycznej za system zaopatrzenia w energię, surowce energetyczne i paliwa odpowiada minister właściwy do spraw aktywów państwowych, minister właściwy do spraw energii oraz minister właściwy do spraw gospodarki złożami kopalin. Działania podejmowane w obszarze niniejszej odpowiedzialności polegają m.in. na dokonywaniu oceny ryzyka ewentualnych zakłóceń funkcjonowania systemu oraz okresowych analiz w zakresie ich ochrony, współpracy z innymi organami, które na mocy ustaw posiadają władcze kompetencje w danym fragmencie systemu, wspieraniu organizacji ćwiczeń i szkoleń systemowych doskonalących sprawność ochrony systemu pod kątem organizacyjnym, technicznym i formalno-prawnym, a także uzgadnianiu planów ochrony systemu, co wynika z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie planów ochrony infrastruktury krytycznej. Niniejszy akt wykonawczy szczegółowo określa sposób tworzenia, aktualizacji oraz strukturę planów ochrony infrastruktury krytycznej opracowywanych przez właścicieli oraz posiadaczy samoistnych i zależnych obiektów, instalacji lub urządzeń infrastruktury krytycznej oraz warunki i tryb uznania spełnienia obowiązku posiadania planu odpowiadającego wymogom planu ochrony infrastruktury krytycznej. Jednocześnie zakres odpowiedzialności ministrów za poszczególne systemy infrastruktury krytycznej, jest uwzględniany w ramach działalności podległych lub podporządkowanych im organów.

Drugim aktem prawnym, przez pryzmat, którego należy przyjrzeć się MFW jako elementowi infrastruktury krytycznej Państwa, jest Ustawa o działania antyterrorystycznych z dnia 10 czerwca 2016 r. Uregulowane w niej zostały m.in. kwestie dotyczące zabezpieczenia infrastruktury krytycznej w kontekście przygotowania do przejmowania kontroli nad zdarzeniami o charakterze terrorystycznym.

W przypadku zagrożenia wystąpieniem zdarzenia o charakterze terrorystycznym albo w przypadku wystąpienia takiego zdarzenia, Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw wewnętrznych i Szefa ABW, może wprowadzić jeden z czterech stopni alarmowych:

- pierwszy stopień alarmowy (stopień ALFA);
- drugi stopień alarmowy (stopień BRAVO);
- trzeci stopień alarmowy (stopień CHARLIE);
- czwarty stopień alarmowy (stopień DELTA).

W myśl przepisów tejże ustawy, w przypadku zarządzenia co najmniej drugiego stopnia alarmowego, czyli sytuacji zaistnienia zwiększonego i przewidywalnego zagrożenia wystąpieniem zdarzenia o charakterze terrorystycznym, bez zidentyfikowanego konkretnego celu ataku, nałożony zostaje na Policję obowiązek dokonania sprawdzenia zabezpieczeń obiektów infrastruktury krytycznej, a w odniesieniu do wybranych z nich, przy uwzględnieniu rodzaju zagrożenia, umożliwia Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, wydanie Policji zalecenia szczególnego ich zabezpieczenia. W Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie zakresu przedsięwzięć wykonywanych w poszczególnych stopniach alarmowych i stopniach alarmowych CRP z dnia 25 lipca 2016 r., będącego aktem wykonawczym do tejże ustawy, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 5 ustawy o działaniach antyterrorystycznych, znajdujemy przepis upoważniający Komendanta Głównego Policji, Komendanta Głównego Straży Granicznej lub Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej do wprowadzenia obowiązku noszenia broni długiej oraz kamizelek kuloodpornych przez umundurowanych funkcjonariuszy lub żołnierzy bezpośrednio realizujących zadania związane z zabezpieczeniem miejsc i obiektów, które potencjalnie mogą stać się celem zdarzenia o charakterze terrorystycznym, w przypadku wprowadzenia co najmniej drugiego stopnia alarmowego. Nie będzie zatem tajemnicą, że ze względu na przeznaczenie morskich farm wiatrowych połączone z wydłużonym czasem reakcji odpowiednich służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo Państwa, na który wpływ ma położenie MFW na polskich obszarach morskich, inwestycje te mogą stać się po ich włączeniu do sieci energetycznej RP celem aktów o charakterze terrorystycznym.

Podsumowanie

Przyglądając się przytoczonym w niniejszym artykule regulacjom prawnym dotyczącym zarówno wyłącznej jurysdykcji Rzeczpospolitej Polski nad MFW oraz ich statusie prawnym jako infrastruktury krytycznej w systemie bezpieczeństwa, konieczne jest podjęcie wysiłku legislacyjnego przez naszego ustawodawcę, dostosowującego przepisy związane z egzekwowaniem prawa oraz zapewnieniem odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, do nowej inwestycji na polskich obszarach morskich, jaką są morskie farmy wiatrowe. Zapewnienie realizacji tych celów jest możliwe tylko poprzez zapewnienie odpowiednim służbom odpowiedzialnym za bezpieczeństwo państwa, adekwatnych narzędzi systemowych, gwarantujących sprawne i bezpieczne funkcjonowanie tych inwestycji, a jak wiemy będą one kreowały niewątpliwą korzyść dla państwa polskiego w zakresie dywersyfikacji źródeł energii elektrycznej naszego kraju. Niestety ww. służbom brakuje wielu instrumentów prawnych i faktycznych, aby móc realizować ww. zadania w odniesieniu do Morskich Farm Wiatrowych.