Dyrektywa unijna a zakres swobody polskiego ustawodawcy w tworzeniu prawa

Dyrektywy obok rozporządzeń, decyzji, zaleceń i opinii stanowią akty prawne instytucji Unii Europejskiej. Jak wskazuje Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ‘Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków”.

Skoro zatem dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie w odniesieniu do rezultatu, a jednocześnie pozostawia organom krajowym wybór formy i środków w praktyce często dochodzi do wątpliwości co do zakresu swobody ustawodawcy: czy możliwe jest wprowadzenie rozwiązań przekraczających postanowienia dyrektywy lub uregulowanie dodatkowych, nieobjętych dyrektywą zagadnień?

Co ciekawe takie wątpliwości pojawiły się również w dyskusji w zakresie planowanych zmian w polskich przepisach dotyczących szeroko rozumianej gospodarki morskiej. W niektórych błędnych stanowiska wyrażono tezę jakoby polski ustawodawca nie mógł tworzyć prawa „ponad” zakres dyrektywy unijnej.

Charakter prawny dyrektywy

Dyrektywa stała się obecnie najistotniejszym instrumentem legislacji Unii Europejskiej. Najbardziej ogólnie można stwierdzić, iż służy ona harmonizacji, czyli zbliżaniu i powiązaniu, systemów prawnych Państw Członkowskich. Wystarczy wskazać, że dyrektyw jest prawie dwa razy więcej niż rozporządzeń!

Jak zostało zasygnalizowane już powyżej, dyrektywa wiąże Państwo Członkowskie w odniesieniu do rezultatu, pozostawiając organom krajowym dobór formy i środków. Należy zatem rozważyć, co w praktyce oznacza takie ujęcie charakteru dyrektywy unijnej.

Należy podkreślić, iż celem dyrektywy jest osiągnięcie wymaganego przez ten akt stanu rzeczy, przy czym chodzi tutaj zarówno o stan prawny, jak i stan faktyczny – tj. efektywne stosowanie norm dyrektywy.

Nie jest zatem wystarczające wprowadzenie przez ustawodawcę stosownych przepisów, ale niezbędne jest również doprowadzenie do sytuacji, w której przepisy te faktycznie są egzekwowane, a dyrektywa jest wykonywana.

Przepisy unijne pozostawiają organom krajowym swobodę wyboru formy i środków osiągnięcia celu dyrektywy, co oznacza, iż dyrektywa jest aktem dwustopniowym, czyli takim, który wymaga implementacji (wdrożenia) przez Państwo Członkowskie. Oznacza to, że Państwo Członkowskie posiada swobodę właśnie w zakresie wdrożenia dyrektywy do swojego systemu prawnego. Powyższe nie wyczerpuje jednak analizowanej materii. Organy krajowe podlegają bowiem pewnym ograniczeniom.

Swoboda i ograniczenia organów krajowych w procesie implementacji

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż obecnie dyrektywy przewidują najczęściej harmonizację minimalną, dopuszczającą znaczny zakres swobody Państwa Członkowskiego. Nie oznacza to jednak pełnej dowolności. Harmonizacja zupełna, będąca w zasadzie szczegółowym i pełnym unormowaniem danego zagadnienia pozbawia bowiem dyrektywę jej podstawowego atrybutu – właśnie swobody przyznanej organom krajowym – i z tego względu w zasadzie nie jest stosowana, tym bardziej, że instytucje unijne posiadają w wachlarzu dostępnych możliwości instrumenty pozwalające na dokonanie harmonizacji zupełnej bez potrzeby posługiwania się dyrektywą (o czym w dalszej części niniejszej publikacji).

Harmonizacja minimalna polega na tym, że postanowienia dyrektywy zawierają wymogi minimalne, a organy krajowe w procesie wdrażania mogą wprowadzić unormowania bardziej rygorystyczne lub dalej idące. Co więcej dyrektywa nie musi zawierać wyraźnego uprawnienia do wprowadzenia takich postanowień, wystarczy, że nie jest to wyraźnie zakazane. Po czym rozpoznać, że dana dyrektywa posługuje się harmonizacją minimalną? Najczęściej dyrektywa zawiera takie określenia, jak „co najmniej”. Podpowiedź może również kryć się w preambule dyrektywy. Co więcej po wydaniu przez Radę w 1985 r. rezolucji o nowym podejściu do technicznej harmonizacji w zasadzie nie jest stosowania harmonizacja zupełna.

W czym zatem wyraża się ograniczenie swobody Państwa Członkowskiego przy wdrażaniu dyrektywy? Kreując dodatkowe obostrzenia lub dalej idące przepisy ustawodawca musi przede wszystkim kierować się celem postanowień zawartych w dyrektywie – nie ma bowiem możliwości ograniczenia praw jednostek, które przyznane są dyrektywą. Należy mieć zatem na uwadze, iż nawet jeśli dyrektywa nie zawiera obostrzeń i Państwa Członkowskie mogą stosować dalej idące postanowienia nie można automatycznie uznać je za zgodne z prawem unijnym – zawsze konieczna jest implementacja zgodna z celem przyjętej dyrektywy.

Swoboda organów krajowych wyraża się zatem w tym, że to Państwo Członkowskie dokonuje wyboru środków implementacyjnych, jak również samodzielnie ustala zakres harmonizacji, czyli ustala jakie czynności są niezbędne dla wdrożenia dyrektywy.

Wdrożenie dyrektywy może polegać na tworzeniu nowych norm prawnych, zmianie lub uchyleniu norm prawnych obowiązujących dotychczas, które są niezgodne z implementowaną dyrektywą. Nadto możliwa jest sytuacja, w której prawo krajowe, jeszcze przed przyjęciem dyrektywy, jest zgodne z jej normami. Wobec powyższego przyjmuje się, że implementacja nie musi polegać na formalnym i dosłownym przejęciu przepisów dyrektywy do krajowego systemu prawnego. Na powyższe wskazuje również Trybunał Sprawiedliwości, podkreślając, że nie ma potrzeby „przekalkowania” dyrektywy do prawa krajowego, ani nawet zachowania struktury dyrektywy. Nadto wskazuje się na niebezpieczeństwa płynące z przyjęcia techniki kopiowania postanowień dyrektywy do krajowego aktu prawnego, celem jej wdrożenia – taka technika może bowiem spowodować niewystarczającą implementację, jeśli dyrektywa wprost pozostawia Państwom Członkowskim swobodę w wyborze określonych rozwiązań.

Należy zatem stwierdzić, iż, w przypadku najczęściej obecnie stosowanej harmonizacji minimalnej, w zasadzie organy krajowe ograniczone są w zakresie implementacji wyłącznie celami dyrektywy, przy uwzględnieniu praw jednostek nadanych dyrektywą. W pozostałym zakresie Państwa Członkowskie mają znaczną swobodę: zarówno co do wyboru środka implementacji oraz tego czy konieczne jest wprowadzenie nowych regulacji prawnych, zmiana czy uchylenie dotychczas obowiązujących. Zależy to wyłącznie wcześniej istniejącego stanu prawnego i decyzji ustawodawcy. Nadto należy pamiętać, że w przypadku harmonizacji minimalnej Państwa Członkowskie mają możliwość zastosowania dalej idących czy surowszych rozwiązań. Zastosowanie zatem w procesie implementacji dodatkowych postanowień, nieprzewidzianych dyrektywą lub wprowadzenie dalszych obostrzeń zagadnień wprost wymienionych w dyrektywie należy uznać za uzasadnione, jeśli ma na celu osiągnięcie przyjętego przez instytucje unijne rezultatu.

Dyrektywa a rozporządzenie

Jak zostało wskazane powyżej, dyrektywy obecnie posługują się przede wszystkim harmonizacją minimalną, co zrozumiałe jest w świetle charakterystyki tego aktu. Doktryna nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku zagadnień, które powinny podlegać harmonizacji zupełnej, znacznie bardziej efektywnym instrumentem jest rozporządzenie. Zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.

Należy podkreślić, iż wobec możliwości zastosowania rozporządzenia, przyjmowanie harmonizacji zupełnej w dyrektywach w zasadzie jest niepotrzebne, co więcej przeczy istocie tego aktu prawnego.
Co do zasady zatem należy przyjąć, iż organy krajowe mają swobodę wyboru formy i środków koniecznych dla osiągnięcia celu dyrektywy.

Podsumowanie

Należy stwierdzić, iż ustawodawcy przysługuje znaczna swoboda w zakresie implementacji dyrektywy do krajowego porządku prawnego. Organy krajowe mogą zarówno dokonać wyboru co do sposobu wdrożenia tj. dokonać implementacji dosłownie powtarzając postanowienia dyrektywy lub wprowadzając wyłącznie zmiany w istniejącym w danych państwie systemie prawa. Nadto Państwom Członkowskim została przyznana swoboda w zakresie dodawania dodatkowych postanowień lub zaostrzania postanowień wynikających z dyrektywy, o ile zgodne są one z jej celem, służą osiągnięciu przyjętego rezultatu, a jednocześnie nie ograniczają przyznanych dyrektywą praw jednostki.

Wiele państw unijnych m.in. Niemcy, Dania etc., tworzy prawo krajowe, które w bardzo szerokim zakresie realizuje cele zawarte w dyrektywach unijnych. Takie działania ustawodawcy bardzo często prowadzi do licznych ułatwień i zachęt, które funkcjonują w danym sektorze np. stoczniowym, transportowym.

Z uwagi na powyższe polski ustawodawca powinien w tym zakresie również stosować podobne praktyki, tak aby tworzyć korzystne prawo zarówno dla polskich jak i zagranicznych przedsiębiorców funkcjonujących na rynku polskim.