Porty i przystanie morskie, a przepisy unijne Rozporządzenia 2017/352

W marcu 2017 r. Komisja Europejska opublikowała Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/352 z dnia 15 lutego 2017 r. ustanawiające ramy w zakresie świadczenia usług portowych oraz wspólne zasady dotyczące przejrzystości finansowej portów. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 23 marca 2017 roku. Natomiast ma być stosowane od dnia 24 marca 2019 r. 

Rozporządzenie 2017/352 nie ma zastosowania do umów o świadczenie usługi portowej, które zostały zawarte przed dniem 15 lutego 2017 r. i mają ograniczony okres obowiązywania. Umowy o świadczenie usługi portowej zawarte przed dniem 15 lutego 2017 r., które mają nieograniczony okres obowiązywania lub mają skutek podobny, muszą zostać zmienione w celu zapewnienia ich zgodności z wymogami tego rozporządzenia w terminie do dnia 1 lipca 2025 r. 

Celem głównym opublikowanego rozporządzenia 2017/352 jest zwiększenie przejrzystości finansowej portów europejskich i wspieranie ich konkurencyjności na arenie międzynarodowej. Atrakcyjność transportu morskiego uzależniona jest od dostępności, efektywności i niezawodności usług portowych oraz konieczności rozwiązania kwestii dotyczących przejrzystości finansowania publicznego, pobierania opłat portowych, jak również działań na rzecz uproszczenia formalności administracyjnych w portach, a także przeglądu ograniczeń dotyczących świadczenia usług w portach.

Kontekst przyjętego rozporządzenia 2017/352

Zdecydowana większość unijnego ruchu morskiego przechodzi przez porty morskie transeuropejskiej sieci transportowej, ustanowionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 (tj. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylające decyzję nr 661/2010/UE). Porty przyczyniają się do długofalowej konkurencyjności europejskiego przemysłu, zapewniając m.in. nowe miejsca pracy w Unii. 

Ustanowienie zatem jasnych ram związanych z finansowaniem infrastruktury portowej i usług portowych oraz pobieraniem opłat za korzystanie z tej infrastruktury, za świadczenie tych usług odgrywa podstawową rolę w zapewnianiu, by własne strategie handlowe i plany inwestycyjne portów były w pełni zgodne z regułami konkurencji. 

Jednocześnie, ułatwienie dostępu do rynku usług portowych oraz wprowadzenie przejrzystości i autonomii finansowej portów morskich powinno poprawić jakość i efektywność usług świadczonych na rzecz użytkowników portu, jak również przyczynić się do stworzenia klimatu bardziej przychylnego dla inwestycji w portach. Pomagając, tym samym, zredukować koszty dla użytkowników transportu. Ponadto, promować żeglugę morską bliskiego zasięgu i lepszą integrację transportu morskiego z transportem kolejowym, żeglugą śródlądową i transportem drogowym.

Chcąc osiągnąć te założenia i cele, rozporządzenie 2017/352 powinno mieć zastosowanie do portów morskich transeuropejskiej sieci transportowej, z których każdy odgrywa znaczącą rolę w ramach europejskiego systemu transportowego, ponieważ albo obsługuje więcej niż 0,1% całkowitego unijnego frachtu lub całkowitej liczby pasażerów, albo poprawia dostępność regionalną obszarów wyspiarskich lub peryferyjnych.

Rozporządzenie 2017/352 – omówienie 

1. Zakres regulacji

Rozporządzenie 2017/352 ustanawia ramy świadczenia usług portowych oraz wspólne przepisy dotyczące przejrzystości finansowej, opłat z tytułu usługi portowej oraz za korzystanie z infrastruktury portowej. Rozporządzenie wprowadza regulacje odnoszące się wyłącznie do portów transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T). 

2. Usługi portowe

Rozporządzenie 2017/352 ma zastosowanie do świadczenia ściśle określonych kategorii usług portowych na terenie portu albo na drodze wodnej zapewniającej dostęp do portu, takich jak: 

a) bunkrowanie (rozumiane jako zaopatrywanie statku wodnego w paliwo stałe, ciekłe lub gazowe bądź dowolne inne źródła energii używane do napędzania statku, jak również na potrzeby statku wodnego podczas postoju w porcie), 

b) przeładunek (rozumiany jako organizacja i obsługa ładunku między przewożącym ładunek statkiem wodnym a lądem, niezależnie od tego, czy dotyczy to przywozu, wywozu lub tranzytu ładunku, w tym odprawę, mocowanie, odmocowywanie, sztauowanie, przewóz i czasowe składowanie ładunku na odpowiednim terminalu przeładunkowym, bezpośrednio związane z transportem ładunku, ale z wyłączeniem – chyba że państwa członkowskie zdecydują inaczej – magazynowania, rozformowywania, przepakowywania oraz wszelkich innych usług dotyczących tego ładunku przedstawiających wartość dodaną), 

c) cumowanie (rozumiane jako usługi zacumowania i odcumowania, w tym przesuwania wzdłuż nabrzeża, które są wymagane do bezpiecznego funkcjonowania statku w porcie lub na drodze wodnej zapewniającej dostęp do portu) , 

d) usługi pasażerskie (obejmujące organizację i obsługę pasażerów, ich bagażu i ich pojazdów między przewożącym pasażerów statkiem a lądem, a także przetwarzanie danych osobowych i przewóz pasażerów w obrębie odpowiedniego terminalu pasażerskiego), 

e) odbieranie odpadów wytwarzanych przez statki i pozostałości ładunku (oznacza odbieranie odpadów wytwarzanych przez statki i pozostałości ładunku przez każde zamocowane na stałe, pływające lub ruchome urządzenie, które może odbierać takie odpady lub pozostałości w rozumieniu definicji zawartej w dyrektywie 2000/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady), 

f) pilotaż (oznaczający usługę prowadzenia statku przez pilota lub stację pilotową w celu umożliwienia bezpiecznego wejścia lub wyjścia statku wodnego po drodze wodnej zapewniającej dostęp do portu lub bezpiecznego manewrowania w porcie),  

g) holowanie (rozumiane jako udzielanie pomocy statkowi wodnemu przy użyciu holownika w celu umożliwienia bezpiecznego wejścia do portu lub wyjścia z portu lub bezpiecznego manewrowania w porcie poprzez zapewnienie pomocy podczas manewrów statku wodnego).

3. Świadczenie usług portowych

Dostęp do rynku świadczenia usług portowych w portach morskich może, zgodnie z rozporządzeniem 2017/352, podlegać: 

a) minimalnym wymogom dotyczącym świadczenia usług portowych; 

b) ograniczeniu liczby dostawców usług; 

c) obowiązkom świadczenia usługi publicznej; 

d) ograniczeniom związanym z operatorami wewnętrznymi. 

Minimalne wymogi

Podmiot zarządzający portem lub właściwy organ powinny mieć możliwość wymagania od dostawców usług portowych wykazania, że spełniają minimalne wymogi niezbędne do realizacji usług wskazanych powyżej i to w odpowiedni sposób. Minimalne wymogi powinny być ograniczone do wyraźnie określonego zbioru warunków, o ile są przejrzyste, obiektywne, niedyskryminacyjne, proporcjonalne i adekwatne do świadczenia usługi portowej. Zgodnie z ogólnymi celami rozporządzenia 2017/352, wprowadzenie minimalnych wymogów powinno przyczynić się do wysokiej jakości usług portowych i nie powinno wprowadzać barier rynkowych.

Ważne jest, aby wszyscy dostawcy usług portowych – na wniosek podmiotu zarządzającego portem – wykazywali się zdolnością do obsługi minimalnej liczby statków oraz udostępnienia niezbędnego personelu i wyposażenia. Powinni stosować odnośne przepisy i zasady, w tym obowiązujące przepisy prawa pracy oraz układy zbiorowe i wymogi danego portu w zakresie jakości.

W przypadku, gdy wymagana jest zgodność z minimalnymi wymogami, procedura przyznawania prawa do świadczenia usług portowych, powinna być przejrzysta, obiektywna, niedyskryminacyjna i proporcjonalna oraz powinna umożliwiać dostawcom usług portowych terminowe rozpoczęcie świadczenia przez nich usług portowych.

Minimalne wymogi przewidziane w rozporządzeniu 2017/352 mogą dotyczyć jedynie: 

a) kwalifikacji zawodowych dostawcy usług portowych, jego personelu lub osób fizycznych, które w sposób rzeczywisty i ciągły kierują działaniami dostawcy usług portowych, 

b) zdolności finansowej dostawcy usług portowych, 

c) wyposażenia potrzebnego do świadczenia odpowiedniej usługi portowej w normalnych i bezpiecznych warunkach oraz zdolności do utrzymywania tego wyposażenia na wymaganym poziomie, 

d) dostępności odpowiedniej usługi portowej dla wszystkich użytkowników, na wszystkich miejscach postoju i bez przerwy w ciągu dnia i nocy przez cały rok,

e) spełnienia wymogów w zakresie bezpieczeństwa morskiego lub bezpieczeństwa i ochrony portu lub dostępu do portu, jego instalacji, wyposażenia, oraz pracowników i innych osób,

f) spełnienia lokalnych, krajowych, unijnych i międzynarodowych wymogów w zakresie ochrony środowiska,

g) wypełniania obowiązków w dziedzinie przepisów socjalnych i prawa pracy, w tym układów zbiorowych, wymogów dotyczących załogi oraz godzin pracy i godzin odpoczynku marynarzy oraz przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących inspekcji pracy,

h) dobrej reputacji dostawcy usług portowych, ustalonej zgodnie z wszelkimi mającymi zastosowanie przepisami krajowymi dotyczącymi dobrej reputacji, przy uwzględnieniu wszelkich ważnych argumentów podważających wiarygodność dostawcy usług portowych.

Przy określaniu, czy dany dostawca usług portowych spełnia wymogi dobrej reputacji, właściwy organ lub podmiot zarządzający portem powinien rozważyć, czy istnieją ważne argumenty podważające wiarygodność dostawcy usług portowych, takie jak wyroki skazujące lub sankcje za poważne przestępstwa lub poważne naruszenia obowiązującego prawa Unii Europejskiej oraz przepisów prawa krajowego.

Ograniczenie liczby dostawców usług portowych 

Podmiot zarządzający portem lub właściwy organ traktuje dostawców usług portowych w sposób przejrzysty, obiektywny, niedyskryminacyjny i proporcjonalny.

Ponieważ porty zajmują ograniczone obszary geograficzne, liczba dostawców usług portowych może, w niektórych przypadkach (tj. dla danej usługi portowej), podlegać ograniczeniom związanym m.in. z: 

a) niedoborem dostępnej powierzchni lądowej lub terenów przybrzeżnych, lub restrykcjami co do możliwości ich użytkowania, pod warunkiem, że ograniczenie jest zgodne z decyzjami lub planami uzgodnionymi przez podmiot zarządzający portem i – w stosownych przypadkach – inne organy publiczne właściwe zgodnie z prawem krajowym, 

b) trudnościami w wykonywaniu obowiązków świadczenia usługi publicznej, włączając w to przypadki, gdy taki brak ograniczeń skutkuje ponoszeniem przez podmiot zarządzający portem, właściwy organ lub użytkowników portu nadmiernych kosztów związanych z wykonywaniem takich obowiązków,

c) z charakterystyką infrastruktury portu lub charakterem ruchu portowego lub też koniecznością zapewnienia prowadzenia działań w porcie w sposób bezpieczny, chroniony i zrównoważony środowiskowo.

Unia ma wiele portów morskich, o różnych modelach organizacji usług portowych. Dlatego nałożenie jednolitego modelu nie byłoby właściwym rozwiązaniem. Podmiot zarządzający portem lub właściwy organ powinien mieć możliwość ograniczenia liczby dostawców danej usługi portowej, w przypadku, gdy jest to uzasadnione z co najmniej jednego powodu wskazanego w art. 6 rozporządzenia 2017/352.  

Wszelkie ograniczenia liczby dostawców usług portowych powinny być uzasadnione jasnymi i obiektywnymi powodami i nie powinny wprowadzać nieproporcjonalnych barier rynkowych. Każdy zamiar ograniczenia liczby dostawców usług portowych powinien być ogłaszany z wyprzedzeniem przez organ zarządzający portem lub właściwy organ i powinien być w pełni uzasadniony, tak, aby zainteresowane strony miały możliwość przedstawienia swoich uwag. Podmiot zarządzający portem lub właściwy organ powinien opublikować zamiar przeprowadzenia procedury selekcji w odniesieniu do świadczenia usług portowych. Taka publikacja powinna zawierać informacje o procedurze selekcji, terminie składania ofert i odpowiednich kryteriach udzielenia zamówienia oraz informacje na temat sposobu, w jaki można uzyskać dostęp do odpowiednich dokumentów niezbędnych do przygotowania wniosku.

W przypadku, gdy istnieje wielu dostawców usług portowych, podmiot zarządzający portem lub właściwy organ nie powinny wprowadzać dyskryminacji pomiędzy dostawcami usług portowych, w szczególności nie uprzywilejowywać przedsiębiorstwa lub podmiotu, w których posiadają udziały.

Obowiązki świadczenia usługi publicznej

Zgodnie z definicją wynikającą z zapisów rozporządzenia 2017/352, obowiązek świadczenia usługi publicznej oznacza wymóg określony lub ustalony w celu zapewnienia świadczenia w interesie ogólnym tych usług portowych lub tych działań, których świadczenia operator, mający na uwadze swój własny interes gospodarczy, nie podjąłby się bądź nie podjąłby się w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach. Państwa członkowskie UE mogą zatem podejmować decyzje o nałożeniu na dostawców usług portowych obowiązków świadczenia usługi publicznej. Mogą także przyznać podmiotowi zarządzającemu portem lub właściwemu organowi prawo do nakładania takich obowiązków, aby zapewnić spełnienie najmniej jednej z poniższych przesłanek:

a) dostępność usługi portowej dla wszystkich użytkowników portu, na wszystkich miejscach postoju i bez przerwy w ciągu dnia i nocy przez cały rok, 

b) dostępność usługi dla wszystkich użytkowników na równych warunkach, 

c) przystępność cenową usługi dla określonych kategorii użytkowników, 

d) bezpieczeństwo, ochronę lub zrównoważenie środowiskowe działań w porcie,

e) świadczenie odpowiednich usług transportowych dla ludności,

f) zapewnienie spójności terytorialnej.  

Operator wewnętrzny

Podmiot zarządzający portem lub właściwy organ może postanowić, że albo będzie świadczyć usługę portową samodzielnie albo będzie to czynić za pośrednictwem odrębnej prawnie jednostki, nad którą sprawuje kontrolę, pod warunkiem że art. 4 regulujący kwestie dot. minimalnych wymogów będzie miał zastosowanie jednakowo do wszystkich operatorów świadczących daną usługę portową. W takim przypadku, dostawcę usług portowych uznaje się za operatora wewnętrznego. Świadczenie usług portowych przez operatorów wewnętrznych powinno ograniczać się tylko do portu lub portów, w których ci operatorzy wewnętrzni zostali wyznaczeni. 

4. Przejrzystość i autonomia finansowa

Przejrzystość stosunków finansowych

Stosunki finansowe między portami morskimi, które korzystają ze środków publicznych oraz dostawcami usług portowych, z jednej strony, a organami publicznymi, z drugiej strony, należało uczynić przejrzystymi, aby zapewnić równe warunki działania i uniknąć zakłóceń w funkcjonowaniu rynku. Dlatego rozporządzenie 2017/352 zawiera przepisy w sprawie przejrzystości stosunków finansowych. Dlatego m.in., że porty należące do transeuropejskiej sieci transportowej kwalifikują się do ubiegania się o finansowanie unijne za pośrednictwem instrumentu „Łącząc Europę” ustanowionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013. 

Rozporządzenie 2017/352 nakłada na podmiot zarządzający portem, który otrzymuje środki publiczne, w przypadku, gdy występuje on także w charakterze dostawcy usług, obowiązek prowadzenia rachunkowości w odniesieniu do finansowanej ze środków publicznych działalności, prowadzonej w ramach jego właściwości, oddzielnie od rachunkowości prowadzonej w odniesieniu do działalności, która jest realizowana na zasadach konkurencyjnych.

Opłaty z tytułu usług portowych

Opłaty z tytułu usług portowych stosowane przez dostawców usług portowych w ramach obowiązków świadczenia usługi publicznej i opłaty za usługi pilotażu, które nie podlegają skutecznej konkurencji, mogą wiązać się z większym ryzykiem nadużyć cenowych w przypadku istnienia monopolu. W odniesieniu do tych usług, w rozporządzeniu 2017/352 przewidziano rozwiązania, na mocy których opłaty będą ustalane w sposób przejrzysty, obiektywny i niedyskryminacyjny, będą także proporcjonalne do kosztu świadczonej usługi. Aby zapewnić efektywność opłat za korzystanie z infrastruktury portowej, każdy indywidualny port powinien ustalać je w przejrzysty sposób, zgodnie z własną strategią handlową i planami inwestycyjnymi danego i wtedy, gdy jest to konieczne. 

Rozporządzenie 2017/352 nie ma wpływu na prawa portów i ich klientów do uzgadniania upustów objętych tajemnicą handlową. Celem tego rozporządzenia nie jest nakładanie wymogu podawania takich upustów do wiadomości publicznej, ani ujawniania ich stronom trzecim. Jednak podmiot zarządzający portem lub właściwy organ powinien przed wprowadzeniem jakiegokolwiek zróżnicowania cen przynajmniej podać do publicznej wiadomości standardowe opłaty.

Opłaty za korzystanie z infrastruktury portowej

W rozporządzeniu 2017/352 dopuszczono możliwość różnicowania opłat za korzystanie z infrastruktury portowej. Celem głównym takich zapisów jest promowanie żeglugi morskiej bliskiego zasięgu, przyciąganie statków, których efektywność środowiskowa, wydajność energetyczna lub emisyjność operacji transportowych jest lepsza od średniej. 

System pobierania opłat za korzystanie z infrastruktury, tj. struktura i ich poziom są określane zgodnie z własną strategią handlową i planami inwestycyjnymi danego portu oraz są zgodne z regułami konkurencji. Mogą być one zróżnicowane w zależności od strategii gospodarczej i polityki planowania przestrzennego danego portu. Mogą odnosić się do m.in. do pewnych kategorii użytkowników lub w celu wspierania bardziej efektywnego wykorzystania infrastruktury portowej, efektywności środowiskowej, energetycznej lub niskoemisyjności operacji transportowych. Kryteria takiego zróżnicowania muszą być jednak przejrzyste, obiektywne i niedyskryminacyjne, a także spójne z prawem konkurencji, w tym z przepisami dotyczącymi pomocy państwa. Opłaty za korzystanie z infrastruktury portowej mogą uwzględniać koszty zewnętrzne i mogą być zróżnicowane w zależności od praktyk handlowych.

Wnioski

Rozporządzenie 2017/352 nie narzuca konkretnego modelu zarządzania portami morskimi. Możliwe są więc różne modele zarządzania, pod warunkiem, że przestrzegane są ramy świadczenia usług portowych oraz wspólne przepisy dotyczące przejrzystości finansowej zawarte w tym rozporządzeniu. Rozporządzenie 2017/352 nie ogranicza podmiotu zarządzającego portem lub właściwego organu w tworzeniu systemu pobierania opłat, jeżeli opłaty za korzystanie z infrastruktury portowej, uiszczane przez operatorów statków lub właścicieli ładunków, są przejrzyste, w szczególności łatwe do zidentyfikowania, niedyskryminacyjne oraz przyczyniają się do utrzymania i rozwoju infrastruktury i urządzeń usługowych oraz świadczenia usług niezbędnych do przeprowadzania lub ułatwiania operacji transportowych w obszarze portu i na drogach wodnych zapewniających dostęp do tych portów. 

Porty wpływają na długofalową konkurencyjność europejskiego przemysłu na rynkach światowych, zapewniając dodatkową wartość i nowe miejsca pracy we wszystkich regionach przybrzeżnych Unii.

Rozporządzenie 2017/352 ma, według KE, przyczynić się do połączenia portów w płynne łańcuchy transportowe i logistyczne, a poprzez to, do wzrostu i efektywniejszego wykorzystania i funkcjonowania transeuropejskiej sieci transportowej i rynku wewnętrznego. 

Rozporządzenie 2017/352 zostało opublikowane w dniu 3 marca 2017 r., weszło w życie 23 marca 2017 r. Natomiast będzie stosowane bezpośrednio przez państwa członkowskie Unii Europejskiej od dnia 24 marca 2019 r.